Tribunal de Contas avisa que reforma do governo ao auditor da despesa pública pode ser "inconstitucional"

A reforma de grandes dimensões que o Governo do primeiro-ministro, Luís Montenegro, quer fazer do regime de controlo das finanças públicas e dos poderes atuais do Tribunal de Contas (TdC), representa uma rutura com o modelo constitucional vigente e fragiliza os mecanismos de fiscalização e responsabilização da despesa pública, levando a um aumento dos contratos públicos (e do respetivo valor contratado entre entidades públicas e privadas) que assim ficam sem controlo financeiro antes e à posteriori.

Segundo o parecer da Comissão Permanente do TdC, apresentado esta quinta-feira, em conferência de imprensa, pela presidente do auditor independente das contas públicas, Filipa Urbano Calvão, a iniciativa do governo e da tutela concreta do ministro da Reforma do Estado, Gonçalo Matias, "vem precisamente romper com o modelo constitucional de controlo externo das finanças públicas" que hoje existe.

Isto num momento em que se perfilam novos e grandes investimentos financiados com dinheiros públicos nacionais e fundos europeus, como a ferrovia de alta velocidade, novos investimentos e despesas correntes no sector militar, novas barragens e muitas outras obras públicas de dimensão importante.

Segundo o parecer citado por Filipa Calvão para sustentar a posição da sua instituição perante os vários ataques de que tem sido alvo nas últimas semanas, sobretudo da parte do ministro Gonçalo Matias, a proposta assenta numa “opção de fundo de extinguir a conceção integrada do controlo”, com efeitos transversais na organização e funcionamento do Tribunal, bem como nos seus poderes.

O TdC resume que a iniciativa do governo leva a "um claríssimo enfraquecimento do seu âmbito [do Tribunal]" e ao "esvaziamento das funções jurisdicionais de controlo prévio e de julgamento de responsabilidades financeiras".

Apesar de o Governo invocar objetivos de eficiência, especialização e alinhamento com boas práticas internacionais, o Tribunal entende que o efeito real é o oposto: a reforma gizada pelo Executivo na proposta ainda em discussão pública, mas que depois irá a votos no Parlamento, conduz a "uma segmentação interna do Tribunal" e a um sistema “mais rígido, menos moderno e menos integrado”.

Pior: segundo a comissão do Tribunal que analisou a proposta esta contraria "o modelo constitucionalmente consagrado" e contraria o governo, afirmando que não cumpre sequer "os padrões internacionais do controlo externo da gestão financeira pública".

Quase "extinção" da fiscalização prévia

Um dos principais pontos de crítica é a redução da função preventiva, do poder de fiscalização prévia.

O diploma prevê uma forte limitação dessa fiscalização prévia, que tem sido essencial para travar ilegalidades antes da despesa ser realizada.

Para o Tribunal, esta redução — que pode levar à “tendencial extinção” da referida função — compromete a capacidade de “prevenir ilegalidades na realização de despesa pública e no endividamento público” e de combater a corrupção, sobretudo “no contexto da utilização de fundos europeus”, por exemplo.

O parecer sublinha ainda que a proposta rompe a articulação entre os vários níveis de controlo — preventivo, concomitante e sucessivo —, enfraquecendo a coerência do sistema.

As recomendações do Tribunal poderão passar a ser vistas como “meras sugestões de comportamento”, retirando-lhes força vinculativa e impacto prático, antecipam os juízes auditores.

Governo quer desresponsabilizar os gestores públicos e mais liberdade para gastar fundos europeus

"Desresponsabilização" dos gestores públicos

No domínio da responsabilização pessoal de quem prevarica com intenção ou faz mal sem saber ou dominar os dossiês, o diagnóstico é igualmente severo. A proposta conjuga maior autonomia decisória dos gestores públicos com um quadro que o Tribunal considera “desresponsabilizador”.

Os critérios para sancionar infrações são restritivos, limitando a punição a casos de dolo ou “negligência grosseira”, o que “contribui para aumentar substancialmente o risco de falta de cuidado e rigor” na gestão dos recursos públicos.

Para o Tribunal de Contas, a reforma traduz-se, assim, numa “desintegração do modelo de controlo externo independente”, com consequências diretas: “enfraquecimento desse controlo” e aumento do risco para as finanças públicas, incluindo o “risco de incumprimento dos compromissos […] assumidos pelo Estado português perante a União Europeia”.

Entre as alterações mais sensíveis está a exclusão de certas entidades do controlo do Tribunal, nomeadamente empresas públicas com participação maioritária do Estado.

Esta opção é considerada grave, por criar “vazios de controlo, em que nenhum escrutínio é possível” e permitir subtrair a utilização de recursos públicos à fiscalização independente.

Bar aberto nos fundos europeus?

Ainda mais preocupante, segundo o parecer, é a ausência de normas claras sobre o controlo dos fundos europeus.

A proposta elimina referências explícitas à fiscalização desses recursos, o que pode comprometer a obrigação de garantir níveis adequados de controlo e proteção dos interesses financeiros da União.

Como referido, uma das traves da reforma desejada pelo governo de minoria de direita passa pelo esvaziamento da fiscalização prévia.

O novo regime restringe significativamente os contratos sujeitos a controlo, fixando limiares elevados — cerca de dez milhões de euros — e permitindo exceções decididas por membros do Governo.

Para o Tribunal, há aqui a “intenção […] de progressivamente extinguir o modelo de fiscalização preventiva”, sem assegurar alternativas eficazes.

Adicionalmente, o executivo pretende limitar o poder do Tribunal para recusar o visto a contratos ilegais, exigindo prova de prejuízo financeiro efetivo e não apenas potencial.

Para o auditor público, esta alteração pode impedir o bloqueio de contratos com "irregularidades graves" e aumentar “exponencialmente os riscos de ilegalidades”.

No plano da responsabilidade financeira, o Tribunal denuncia uma “opção radical de desresponsabilização”.

Por exemplo, a exclusão de responsabilidade por negligência, salvo prova de culpa grave, elimina a maioria dos casos atualmente sancionados e pode incentivar comportamentos menos rigorosos, defende o parecer emanado pela comissão especializada do auditor.

O parecer alerta ainda que a proposta “pretende que deixe de ser censurável o desconhecimento da lei pelo infrator”.

Pareceres privados podem livrar prevaricadores

E particularmente criticada é a possibilidade de poderem ocorrer decisões baseadas em pareceres, incluindo privados, que depois podem afastar a responsabilidade financeira.

Para o Tribunal é uma possibilidade que choca. Esta solução pode permitir que “a opinião de profissionais privados delimite o âmbito da responsabilidade”, o que o Tribunal considera “inadmissível, num Estado de Direito”.

O diploma é também acusado de reduzir o elenco de infrações e de dificultar a sua prova, nomeadamente em matéria de contratação pública.

Em vários casos, passa a exigir-se demonstração de impacto financeiro concreto, o que pode inviabilizar sanções mesmo quando há violação de regras fundamentais de transparência e concorrência.

Por fim, a proposta altera significativamente os prazos de prescrição, reduzindo-os e eliminando causas de suspensão, o que para o Tribunal contribui para ampliar os casos em que as infrações deixam de poder ser punidas.

O Tribunal de Contas conclui, através do novo parecer, que a proposta do “interfere de forma inadmissível com o mandato” constitucional da instituição e constitui “uma contradição estrutural com o quadro constitucional e com os standards internacionais”, além de representar um risco acrescido para a legalidade e sustentabilidade das finanças públicas.

Como referido, nas últimas semanas, o TdC tem sido alvo do ministro da Reforma do Estado, em várias ocasiões.

Gonçalo Matias tem subido o tom das críticas para defender a sua "reforma", dizendo que o TdC e as regras atuais da contratação pública são “bloqueios”, que é preciso desfazer este “nó górdio”, que “se desbloquearmos [o entrave TdC], muitas coisas vão começar a fluir”, tendo mesmo acusado o coletivo de auditores de estar a "imiscuir-se em funções governativas", indo além das suas competências.