Oito "coordenadoras", 7 ministérios e 5 "autoridades de Estado". O "labirinto" do controlo do mar

Portugal tem cinco entidades distintas, de três ministérios, com poder de autoridade de Estado na vigilância das zonas marítimas; 11, de sete ministérios diferentes, com competências no domínio do mar; coordenadas por oito organismos que foram sendo criados ao longo dos últimos 20 anos. (ver listas no final do texto)

Um "modelo esquizofrénico" e "labiríntico", como assinala Ana Miguel dos Santos, ex-deputada do PSD e jurista especializada em Defesa Nacional, num país que tem "jurisdição sobre cerca de metade das águas marinhas da União Europeia (UE)" e, como está assinalado na Estratégia Nacional para o Mar, aprovada em 2021, tem "responsabilidade acrescida" nas "questões ligadas à governação do oceano", incluindo "garantir a segurança, soberania, cooperação e governação".

A polémica criada com o caso do avião que a GNR pediu à Frontex (a Agência de Fronteiras europeia) para patrulhar o mar dos Açores, sem consultar a Força Aérea e a Marinha, os parceiros mais naturais e previstos na legislação, é apenas mais um exemplo do persistente e desgastante conflito que tem oposto, principalmente Administração Interna e Forças Armadas, com dois protagonistas do poder no mar: a Marinha, com a sua histórica experiência e o seu braço na segurança interna que é a Polícia Marítima; e a GNR, com a Unidade de Controlo Costeiro, herdeira da também histórica Guarda Fiscal, que tem vindo a adquirir capacidades com potência para navegar além das 12 milhas que a lei lhe confere.

O organismo "coordenador" mais abrangente, onde têm assento todas as entidades com poder de autoridade de Estado - Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos (DGRM), Força Aérea Portuguesa (FAP), GNR, Marinha e Polícia Marítima (PM) - e as que têm competências do domínio do mar - além das anteriores, a ASAE, a Autoridade de Saúde Nacional, a Autoridade Tributária (AT), o Instituto da Água, a Polícia Judiciária (PJ) e o SEF -, que é o Centro Nacional Coordenador Marítimo (CNCM), criado em 2007 - não reúne desde junho de 2020.

Neste diploma também estão clarificadas as competências de cada interveniente, tendo em conta cada tipo de crime em causa.

"Águas" separadas em dois comandos operacionais

A atividade do CNCM começou a perder fôlego desde que em 2013 foi instalado na GNR o Centro Nacional de Coordenação (CNC) Eurosur (Sistema Europeu de vigilância de Fronteiras), o que não agradou à Marinha / Polícia Marítima.

A competir do ponto de vista operacional, estas têm o Comando de Operações Marítimas (COMAR), no comando naval em Lisboa, onde a GNR não está.

As "águas" mantém-se assim separadas e a suposta partilha de informação não acontece - nenhuma destas estruturas tem um panorama total do que se passa no mar.

No âmbito da Estratégia Nacional para o Mar, aprovada em Junho de 2021, foi decidido "garantir a desejada articulação interagências, a nível nacional", promovendo "um reforço do papel do CNCM, do CNC do EUROSUR e do Centro de Operações Marítimas (COMAR), instalado na Marinha".

A missão foi atribuída à Comissão Interministerial para os Assuntos do Mar (CIAM). Passou mais de um ano, ainda não reuniu, mas fonte oficial do Ministério da Economia e do Mar, que tem esta responsabilidade, garante que será "durante o mês de novembro".

"A área governativa da economia e do mar, consciente da premência deste assunto e tendo em consideração o contexto político nacional e internacional, está a trabalhar para que seja aprovada a Estratégia Nacional de Segurança Marítima em 2023. Um dos assuntos a ser discutido na próxima reunião da CIAM, a realizar este ano, é a Estratégia Nacional de Segurança Marítima, porquanto, atendendo à transversalidade da matéria, a definição da Estratégia terá de ser articulada entre diferentes áreas governativas e organismos públicos", sublinha a porta-voz do Ministro António Costa Silva.

Um "não assunto" revelador de um sistema complexo

Apesar de ter classificado o episódio dos Açores como "não assunto", o ministro da Administração Interna assumiu que há melhorias a fazer na relação com as Forças Armadas e que a cooperação como o Ministério da Defesa Nacional (MDN) deve ser feita "de uma forma mais integrada e sistemática" no âmbito da resposta europeia na gestão de fronteiras.

A especialista do Instituto Português de Direito do Mar e doutorada Fátima Castro Moreira explica que "em Portugal, a gestão de fronteiras não é apenas assegurada por uma única entidade", embora "as principais competências e coordenação caibam à Administração Interna".

Porém, salienta, "o modelo português envolve várias entidades públicas sob diferentes tutelas: Defesa Nacional, Finanças, Mar e Justiça", entre outras.

No que concerne "à vigilância das zonas marítimas sob soberania (Mar Territorial) ou jurisdição nacional (ZEE e Plataforma Continental) e no alto mar exercem a autoridade do Estado a Marinha, a PM, a Autoridade Aeronáutica Nacional (AAN) / FAP, a DGRM e a GNR. A vigilância de fronteiras é efetuada pela GNR, mas a vigilância marítima, a vigilância costeira e a vigilância aérea, em apoio e em coordenação com as forças e serviços de segurança, são efetuadas pela Autoridade Marítima Nacional / PM e pela Marinha, pela AAN e pela FAP".

Esta professora universitária lembra que "não existe em Portugal a tradicional guarda costeira" sendo que "as funções da mesma são desempenhadas por várias entidades com destaque para a GNR, PM e Marinha. Para articular as várias entidades foi criado o Conselho Coordenador Nacional (presidido pelo Ministro da Defesa), em 2002, o qual aparentemente nunca reuniu".

Deste modo, sublinha, "todas estas entidades terão competência para efetuar esta vigilância, sendo que em matéria de fronteiras até às 12 milhas de Mar Territorial", no entanto, "face às competências atribuídas nos últimos anos, parece ser a GNR aquela que em primeiro lugar deverá desempenhar esta tarefa".

"Cautela" com a soberania nacional

Ainda assim, quanto ao caso do avião da Frontex, apesar de concordar que "a GNR tem competência para o acionar", sublinha que "há um dever que existe ao nível do direito público que é a cooperação entre instituições, obrigando ao dever de cooperação com as outras entidades institucionais que têm competência partilhada, o que implica que, no mínimo, a GNR tinha o dever de as informar".

E apesar de não considerar que esta solicitação "possa configurar o assumir pelo Estado da sua incapacidade de cumprir com as obrigações que lhe são exigidas", conforme chegou a alertar na o ex-Chefe de Estado-Maior da Armada, Almirante Melo Gomes, Fátima Castro Moreira concorda que "estas situações deverão ser encaradas com cautela".

Melo Gomes, deu voz ao desagrado que esta situação provocou nas altas esferas militares, avisando também para os riscos para a soberania nacional que o pedido da GNR acarretava. "As fronteiras externas da UE nos Açores , são, em primeiro lugar, as nossas. Como tal, da nossa responsabilidade soberana. O princípio da subsidiariedade deve ser a regra e a Frontex não se deve sobrepor à ação prioritária dos Estados", afiançou.

Marinha como "guarda costeira", um desígnio de Gouveia e Melo

Da parte da Marinha, a ambição quanto ao seu posicionamento na vigilância marítima, é assumida frontalmente pelo atual CEMA.

"A Marinha deve assumir as funções operativas do Estado no mar, como forma de racionalizar os recursos nacionais, desempenhando as funções tradicionais das Marinhas de Guerra e das Guardas Costeiras, de acordo com um modelo pós-moderno de utilização do poder naval e marítimo", escreveu Gouveia e Melo na diretiva estratégica para o seu mandato.

Um argumento que tem sido utilizado para que a Marinha não possa estar presente nas plataformas da Segurança Interna é o constitucional, que veda às Forças Armadas intervenção nestas matérias e nem o facto das frequentes operações conjuntas entre este ramo e a PJ (a Marinha coloca à disposição da polícia os seus meios, tal como a Força Aérea), no combate ao tráfico de droga (sempre com inquéritos em segredo de justiça) convence quem o utiliza.

A questão é que tem sido notório o avanço da GNR, ao começar a adquirir embarcações de grande potência com capacidade de navegar muito além das 12 milhas, como foi o caso da megalancha Bojador e será com as próximas três lanchas que vêm a caminho, no valor de cerca de 10 milhões de euros, 75% financiado por verbas comunitárias.

Problema: não tinha militares com formação para pilotar a embarcação e tiveram de ir receber formação em Espanha, isto quando, conforme frisaram na altura vários oficiais da Marinha, essas qualificações e experiência já existem naquele ramo e na PM.

Várias personalidades, militares e civis - com Adriano Moreira à cabeça - denunciaram e criticaram a "deriva marítima" da GNR, em maio de 2021.

O então ministro da Defesa, João Gomes Cravinho (atual ministro dos Negócios Estrangeiros) saiu em defesa dos militares, valorizando o duplo uso na Marinha e a desnecessidade de duplicações com a GNR.

"Importa referir que os navios da Marinha são concebidos, desde o início, com o objetivo de potenciar uma utilização dual, possibilitando respostas militares e não militares, alargando, assim, o respetivo leque de opções de emprego. (...) Sabendo que as Marinhas não se improvisam, os séculos de experiência e sabedoria acumulada da Marinha oferecem confiança e criam as condições para que a autoridade do Estado português se possa exercer em todos os espaços marítimos nacionais (quando apropriado, em conjugação com a Força Aérea e com outras entidades do Estado em função da matéria) e também no alto-mar", escreveu num artigo publicado no DN.

Passados poucos dias, a Bojador acabou por encalhar perto de Carcavelos, mas recuperada tem participado em missões da Frontex de resgate de imigrantes no mar Mediterrâneo.

Mas quem ouviu a ministra da Defesa, Helena Carreiras, ao contrário de Cravinho, a defender a GNR (negando que tivesse ido para além das suas competências) e observou o silêncio do seu homólogo da Administração Interna, José Luís Carneiro, ficou com uma pista sobre para que lado politicamente está a pender a balança - para o empoderamento da GNR no mar.

"Notórias duplicações" e "modelo obsoleto"

Mas há quem se interrogue porque tem de a GNR avançar tanto nas competências no mar, quando, além de já existir a PM / Marinha, têm sido públicas as reivindicações da necessidade de reforço de militares para as inúmeras missões em terra.

Ana Miguel dos Santos, que foi na anterior legislatura a coordenadora para a Defesa do grupo parlamentar social-democrata, questiona as duplicações. Aponta como "zonas cinzentas, onde há notórias duplicações, as 12 milhas, onde podem atuar GNR, PM e Marinha".

Afirma que "o modelo que temos é obsoleto, em contraciclo com o que se faz na UE. É um autêntico labirinto, um modelo esquizofrénico".

No seu entender "continua agarrado a um preconceito constitucional e ideológico em relação às Forças Armadas quanto às suas competências civis, num duplo uso que está total e legalmente enquadrado".

Para esta jurista "não faz sentido aumentarem-se as áreas de intervenção da GNR quando já há quem as exerça com experiência e competências de há séculos. A GNR devia concentrar-se nas suas missões em terra e apenas na zona costeira, mas tem multiplicado as suas áreas, quando já existem recursos humanos na PM e na Marinha".

Assinala que "os recursos são escassos para as missões que temos e que "não faz sentido esta diversificação, como foi a GNR ter adquirido a lancha Bojador e ter de ir dar formação a Espanha aos seus militares. Não se pode perder todo o know how da PM. A Marinha tem um braço armado, que é a Armada, para a guerra, mas também tem um braço civil, estritamente ligados a razões históricas".

Novo modelo em curso

Questionados os gabinetes de José Luís Carneiro e de Helena Carreiras sobre que melhorias poderiam ser feitas na cooperação entre ambos os ministérios, o MDN não respondeu e o MAI remeteu para a secretaria-geral do Sistema de Segurança Interna (SSI). "Como se trata de matéria de coordenação, deve ser o SSI a responder", disse fonte oficial.

O secretário-geral do SSI, Paulo Vizeu Pinheiro não vê "conflito ou duplicação nesta área, pois as entidades com competências de vigilância e controlo de fronteiras, na verdadeira aceção do Código de Fronteiras Schengen, estão atribuídas nas respetivas leis orgânicas e mais bem detalhadas na Estratégia Nacional de Gestão Integrada de Fronteiras".

O SSI, sob tutela do primeiro-ministro, assegura que "Portugal cumpre a regulamentação europeia nessa matéria, que determina que cada Estado-Membro designa, gere e mantém um Centro Nacional de Coordenação (EUROSUR) que coordena e assegura o intercâmbio de informações entre todas as autoridades com responsabilidades pelo controlo das fronteiras externas a nível nacional".

No entanto, reconhece que "o regulamento europeu que cria a Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira, veio implicar determinadas obrigações a Portugal, nomeadamente a existência obrigatória do CNC EUROSUR, pelo que devemos revisitar e analisar a regulamentação nacional nestas matérias de fronteiras (também marítimas), onde se inclui o decreto regulamentar que cria o CNCM e define a articulação da ação das autoridades de polícia e demais entidades competentes no âmbito dos espaços marítimos sob soberania e jurisdição nacional".

Neste âmbito, conclui o secretário-geral, "acredito que o protocolo de articulação operacional entre as Forças e Serviços de Segurança e as Forças Armadas assumirá um papel importante na gestão integrada das fronteiras, e iremos conjugar com tranquilidade todos os planos e protocolos, fruto da boa relação entre o SSI e as Forças Armadas. No momento próprio, iremos ter em conta todos estas variáveis para propor o modelo que cumpra os desígnios nacionais e também europeus".

Protocolo de articulação apressado

O "momento próprio" poderá ser aquele em que o designado "Protocolo de Cooperação Eurosur" será assinada, documento que está a circular há mais de dois meses pelas várias entidades com intervenção no mar.

O DN teve acesso à última versão desse protocolo, que deverá ser homologado pelos ministros da Administração Interna, Defesa Nacional, Justiça, Finanças, Economia e Mar.

O Governo tem pressa de ter este protocolo devidamente rubricado antes da chegada, na segunda semana de novembro, da equipa de avaliação Schengen da Comissão Europeia, que vem verificar se Portugal está a cumprir as regras de gestão integrada para a segurança das fronteiras.

As assinaturas previstas são as do Chefe de Estado-Maior da Força Aérea, Cartaxo Alves, em nome da FAP e da Autoridade Aérea nacional; do CEMA Gouveia e Melo, em nome da Marinha e da Autoridade Marítima Nacional; de Helena Borges, da Autoridade Tributária e Aduaneira; de José Simão, da DGRM; do comandante-geral da GNR, Rui Clero; do diretor nacional da PSP, Magina da Silva; do diretor da PJ, Luís Neves; e do diretor nacional do SEF, Fernando Silva.

Este documento poderá ser a "prova de fogo" à disponibilidade de cooperação entre as várias entidades e, essencialmente, daquelas tuteladas pela Defesa Nacional, e a Administração Interna, uma vez que o protocolo coloca o Centro Eurosur, na GNR, como o epicentro de toda a articulação.

"O CNC-EUROSUR coordena e assegura o intercâmbio de informações entre todas as autoridades com responsabilidades pela vigilância e controlo da fronteira externa a nível nacional", é escrito.

Tem como objetivos principais, entre outros, "reforçar a partilha de informações e consolidar os canais técnicos e operacionais de coordenação e articulação entre diferentes entidades/autoridades; estabelecer mecanismos entre diferentes entidades/autoridades visando procedimentos de atuação, ligação funcional de acesso a bases de dados e/ou interoperabilidade".

A GNR, enquanto responsável pelo CNC - EUROSUR "garante o alargamento desta rede às outras Partes"; são nomeados Oficiais de Ligação de todas as entidades para este Centro, o qual "realiza reuniões semanais, ou sempre que a situação o exija, com os pontos de contacto (Oficiais de Ligação) designados pelas Partes, visando a partilha de informação operacional e de produtos de análise de risco atualizados".

"O texto está praticamente fechado e é importante chegar a acordo com todos para bem da avaliação Schengen", afiança uma fonte governamental que está a acompanhar o processo.

Números

2500 km de costa

4 milhões de km2 de espaço marítimo nacional

Zonas marítimas

Mar Territorial - 12 milhas (19,21 km) em linha reta a partir da costa, que corresponde 50,957 km2 (16.460 km2 do continente, 23.663 km2 dos Açores e 10.834 km2).

Zona Contígua - 24 milhas (38,63 km) a partir do limite do mar territorial

Zona Económica Exclusiva - até às 200 milhas (370 km) que corresponde a uma subárea do continente (287 521 km2), outra dos Açores (930 687 km2) e outra da Madeira (442 248 km2).

Plataforma Continental - 150 milhas, para além das 200 da ZEE, ainda em negociação na ONU. No entanto, pode ir muito para além das 350 milhas. Apesar de estar em fase de confirmação, os direitos são "soberanos, exclusivos e inerentes", sublinha a jurista de Direito do Mar Fátima Castro Moreira.

Alto mar - Todas as zonas para além das anteriores, não está sob jurisdição de nenhum Estado. Só a Marinha tem capacidade para atuar, mas só se tratando de embarcações com bandeira portuguesa.

Autoridade de Estado

Exercem autoridade de Estado na vigilância das zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional cinco entidades de três ministérios (Estratégia Nacional de Gestão de Fronteiras, de 2017)

1- GNR, através da Unidade de Controlo Costeiro (UCC), até às 12 milhas (mar territorial), mas pode ir até às 24 milhas do "espaço contíguo", se necessário.

2- Marinha - todas as zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional (até às 200 milhas da ZEE), podendo também intervir também em alto mar, fora da jurisdição quando esteja envolvido um navio com bandeira portuguesa

3- Polícia Marítima (PM), no mar territorial, sona contígua e ZEE, até às 200 milhas.

4 -Força Aérea Portuguesa (FAP), pode vigiar todas as zonas marítimas sob soberania ou jurisdição nacional (até às 200 milhas da ZEE).

5 - DGRM (Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos)

Domínio do mar

São 11 as principais entidades com competências no domínio do mar, repartidas por sete ministérios (DL 86/2007): Defesa, Saúde, MAI, Ambiente, Economia e Mar, Justiça e Finanças.

1- ASAE

2- Autoridade Aeronáutica Nacional (AAN) / Força Aérea Portuguesa (FAP)

3- Autoridade Marítima Nacional (AMN) / Polícia Marítima (PM)

4- Autoridade de Saúde Nacional

5- Autoridade Tributária

6- DGRM ( Direção-Geral de Recursos Naturais, Segurança e Serviços Marítimos)

7- GNR

8- Instituto da Água

9- Marinha

10- Polícia Judiciária

11- Serviço de Estrangeiros e Fronteiras (SEF)

Organismos de coordenação

1- Centro Nacional de Coordenação (CNC) EUROSUR

O CNC, criado em 2013, está instalado na Unidade de Controlo Costeiro (UCC) da GNR é responsável pela cooperação e coordenação da troca de informações entre todas as autoridades competentes pela vigilância das fronteiras externas a nível nacional, bem como com os CNC de outros países e com a Frontex.

A operacionalização do CNC -EUROSUR ( sistema europeu de vigilância de fronteiras, aprovado pelo parlamento europeu em 2013 ) contempla a partilha de dados e a designação de Oficiais de ligação das autoridades nacionais com competências em matérias de fronteiras, com vista a assegurar a partilha atempada da informação entre as respetivas autoridades.

No CNC, de acordo com o protocolo que está em vias de ser assinado, estão presentes a FAP / Autoridade Aérea Nacional; a Marinha / Autoridade Marítima Nacional; a Autoridade Tributária e Aduaneira; a DGRM; a GNR; a PSP; a PJ; e o SEF.

2- Centro Nacional Coordenador Marítimo (CNCM)

O CNCM, criado em 2007, prevê integrar representantes da Autoridade Marítima e da Polícia Marítima, da GNR , do Gabinete Coordenador de Segurança (Sistema de Segurança Interna), da Marinha, da Força Aérea, do SEF e da PJ.

O CNCM surge no âmbito de um decreto regulamentar que "articula a ação das autoridades de polícia e demais entidades nos espaços marítimos", no qual é definido claramente a missão de cada um.

Marinha e AMN defendem este diploma, mas a GNR deixou de participar no CNCM, por entender que o CNC Eurosur é que está atualizado.

3- Sistema de Segurança Interna (SSI)

O secretário-geral do SSI (criado em 2008), cargo atualmente ocupado pelo embaixador Paulo Vizeu Pinheiro, é responsável pela articulação entre Forças e Serviços de Segurança e as Forças Armadas, através do Chefe de Estado-Maior-General das Forças Armadas, atualmente ocupado pelo Almirante Silva Ribeiro.

4- Ponto de Contacto Nacional Frontex

Ativo no SEF desde 2005, ano de nascimento da agência Frontex (deve agora passar também para a GNR) estabelece a "ligação entre a Frontex e todas as autoridades nacionais relevantes e com responsabilidade no domínio da gestão integrada da fronteira externa da União Europeia" e "centraliza a nível nacional, o fluxo de informação, relacionada com todas as atividades da Agência (Operações Conjuntas, Projetos-Piloto, Formações, Conferências, Workshops, Projetos técnicos, etc.)".

5- Ponto Único de Contacto para a Cooperação Policial Internacional (PUC-CPI)

Criado em 2017, está na dependência da secretaria-geral do SSI e é um centro operacional que coordena os pedidos de informação nacionais às autoridades policiais estrangeiras e vice-versa, incluindo os relacionados com as fronteiras marítimas.

6- Conselho Coordenador Nacional (CCN)

Regulamentado em 2002, o Sistema de Autoridade Marítima é o "sistema interdepartamental de natureza horizontal integra diversas autoridades públicas que exercem o poder de autoridade marítima".

A coordenação nacional das entidades e órgãos integrantes do SAM é assegurada pelo Conselho Coordenador Nacional (CCN), composto pelos ministros da Defesa Nacional (que preside), da Administração Interna; do Equipamento Social; da Justiça; da Agricultura, Desenvolvimento Rural e das Pescas; do Ambiente e do Ordenamento do Território; Autoridade Marítima Nacional; Chefe do Estado-Maior da Força Aérea; Comandante-geral da Polícia Marítima; Comandante-geral da GNR; Diretor Nacional da PSP; Diretor Nacional da PJ; Diretor Nacional do SEF; Presidente do Instituto Marítimo-Portuário; Diretor-geral das Pescas e Aquicultura; Inspetor-geral das Pescas; Diretor-geral da Saúde; Presidente do Instituto da Água. O CCN nunca foi ativado.

7- Comando de Operações Marítimas (COMAR)

Situado no comando naval, em Lisboa, faz a ligação com as agências congéneres e garante a comunicação com todas as unidades navais da Marinha. Aqui é reunida e tratada a informação gerada a partir dos vários sistemas que proporcional o retrato global da situação no mar. A Polícia marítima tem aqui assento permanente. Não estão presentes as forças e serviços de segurança com competências no mar.

8- Comissão Interministerial para os Assuntos do Mar (CIAM)

No âmbito da Estratégia Nacional para o Mar, aprovada em junho de 2021, a CIAM, na dependência do Ministério da Economia e do Mar, deve "garantir a desejada articulação interagências, a nível nacional, e deve promover um reforço do papel do Centro Nacional Coordenador Marítimo (CNCM), do Centro Nacional de Coordenação (CNC) do EUROSUR e do Centro de Operações Marítimas (COMAR).

Atualizado às 10h20 com a correção do nome da professora Fátima Castro Moreira (não Almeida). As nossas desculpas.