A “falha de mercado” no jornalismo e o pavor do apoio público

"A verdade e a compreensão não são produtos como amendoins e batatas.”

A frase é do juiz do Supremo Tribunal dos EUA Felix Frankfurter, numa decisão de 1945 que se debruçou sobre a natureza do jornalismo. Um bem comerciável, mas cujo vital interesse público - como, por exemplo, a água - implica um cuidado especial nos termos do negócio.

A especial natureza do jornalismo e a sua importância para a comunidade foi, de resto, exaltada pelos “pais fundadores” dos EUA na 1.ª Emenda da Constituição -“o Congresso não fará leis para limitar a liberdade de imprensa”-, em 1791. Mas igualmente na subsidiação massiva de custos de distribuição de jornais (todos, naturalmente, negócios privados) durante os primeiros anos da nova república. Uma subsidiação efetuada em “porte pago” (o custo da distribuição dos jornais pelo correio) e que, de acordo com o cálculo efetuado pelo jornalista e académico Robert McChesney em 2010 no livro The Death and Life of American Journalism, corresponderia, à escala do PIB americano contemporâneo, a entre 30 e 35 mil milhões de dólares (27/31,5 mil milhões de euros), ou seja, mais do que o orçamento para 2024 da agência espacial americana - NASA. 

À escala portuguesa, uma alocação semelhante do PIB corresponderia a 300 milhões de euros. Ou seja, quase dez vezes mais do que o país gasta no apoio aos media  privados: 4,5 milhões em 2023 (sem contar com o IVA reduzido, que é de 6%). Boa parte desse apoio é canalizado em porte pago, uma medida de apoio à imprensa consagrada na legislação nacional em 1992, por Cavaco Silva- dois séculos depois de a jovem república americana a ter criado.

Isto porque, como lembra um artigo publicado em fevereiro de 2023 no site  informativo Politico, os “pais fundadores” dos Estados Unidos da América não rejeitaram o apoio estatal ao jornalismo. Pelo contrário: um deles, James Madison, defendeu numa carta a outro, Thomas Jefferson, que o porte, ou seja, o custo da distribuição dos jornais pelo correio, devia ser integralmente assumido pelo Estado.
Outra coisa, argumentava Madison, que acreditava que a circulação de jornais por toda a população favorecia a liberdade, “seria impor um imposto à Imprensa”.

Jefferson concordou, mas o subsídio estatal legislado pelo Congresso em 1792 acabaria por ser parcial: os jornais teriam de pagar entre um cêntimo e cêntimo e meio (conforme “viajassem” mais ou menos que 161 quilómetros) pelo transporte. Sendo o preço postal do envio de uma carta de seis a 25 cêntimos (consoante a distância), tratava-se, como já dito, de um subsídio gigantesco.

Apoios públicos decresceram quando eram mais necessários

O exemplo de uma jovem democracia que, no final do século XVIII, num mundo de impérios, monarquias absolutas e censuras prévias, dava os seus primeiros passos e investia tão claramente na imprensa como bem público - naquilo que terá sido, pelo menos nesta escala, o primeiro programa de apoio público ao jornalismo - deve, defende o autor do artigo do Politico (Steven Waldman) informar os apoios que cada vez mais académicos, políticos e jornalistas americanos defendem para salvar os produtos jornalísticos.

Lembrando que a subsidiação criada em 1792 foi reforçada nos séculos seguintes - em 1845, o Congresso incrementou o subsídio aos jornais, decretando que passavam a ser grátis se entregues a menos de 48 quilómetros da sede (tratava-se assim de um apoio especial às publicações locais) - Waldman crê que contribuiu muito para um panorama jornalístico variado e vigoroso. E que o seu sucesso se deveu ao facto de ser neutral quanto ao conteúdo da imprensa e de se aplicar a todos os títulos, grandes, pequenos, “sérios” e folhas de couve, “com história” ou acabados de fundar.

Curioso é constatar que nos EUA este tipo de apoio, dirigido às publicações em papel, se manteria (embora decrescendo muito em percentagem do PIB) até mais de metade do século XX, naquilo que correspondeu ao período de maior sucesso financeiro dos media - diminuindo, paradoxalmente, à medida que a crise assolava o setor e se verificava o que é definido, na literatura académica (por exemplo no citado livro The Death and Life of American Journalism: The Media Revolution that Will Begin the World Again, de 2010), como “falha de mercado”.

Esta falha, para a qual são avançadas várias causas, com o advento da internet à cabeça - desde logo porque, em todo o mundo, os jornais começaram a disponibilizar gratuitamente, nos seus sites, o conteúdo, habituando o público a consumir sem pagar - foi notória a partir do início do século XXI. Em menos de duas décadas, o número de jornalistas nas redações dos media americanos diminuiu 57%, e a sangria continua.

Também em Portugal se assistiu a um movimento semelhante. Em 1992, numa era de prosperidade do jornalismo - “a época dourada” em que se multi- plicavam novos projetos (o semanário Independente surgiu em 1988, a TSF em 1989, o diário Público em 1990), ocorreu a privatização do DN, e surgiram os canais privados de televisão SIC e TVI -, o Governo de Cavaco Silva estabelece, na Portaria n.º 411/92, de 18 de maio, um “Sistema de Apoios Financeiros do Estado aos Órgãos da Comunicação Social, a prestar através do Gabinete de Apoio à Imprensa da Secretaria-Geral da Presidência do Conselho de Ministros”. Estes apoios, de cujo valor total o DN não encontrou estimativas, incluem não só uma atualização do porte pago (que antes era dirigido sobretudo à imprensa regional), como subsídios para a “reconversão tecnológica”, descontos em telecomunicações para as empresas e em transportes para os jornalistas. 

Porém, à medida que, depois do virar do século, a crise se abate sobre os órgãos de comunicação social, grande parte desses financiamentos desaparecem. Passa a imperar a ideia de que deve entregar-se ao “mercado” a regulação do setor, havendo até várias propostas de passar os canais da RTP, a rádio pública - RDP - e a agência de notícias Lusa para o setor privado (parte da empresa foi de resto alienada em 2000, pelo Governo Guterres, sendo já em 2024 recomprada pelo Estado).

Ilhas com subsídios diretos a media privados

O movimento contrário foi liderado, em Portugal, pelas regiões autónomas. Nos Açores, o Programa Regional de Apoio à Comunicação Social Privada (Promédia) foi criado em 2006, e na Madeira (MEDIARAM) em 2016. Os orçamentos anuais têm, em ambos os arquipélagos, e segundo o relatório Medidas de Apoio e Incentivos do Estado à Comunicação Social, apresentado em agosto pela Entidade Reguladora para a Comunicação Social (ERC), uma dotação média de 600 mil euros para apoios diretos às empresas.

Nos Açores, o programa inclui medidas como o custo do transporte interilhas para publicações em papel e da distribuição online  do sinal rádio, custo de deslocações em território nacional, de formação para jornalistas, de energia elétrica, comunicações telefónicas, alojamento de servidores, desenvolvimento de websites, aquisição de equipamentos tecnológicos, software, criação e disponibilização de conteúdos online  em multiplataforma, com uma comparticipação-base de 50%, até 40 mil euros por projeto.

Na Madeira há uma comparticipação a 25% das despesas elegíveis que não pode exceder 200 mil euros em cada tipologia, sendo comparticipados, de acordo com o citado relatório, “custos com papel, impressão, manutenção de plataformas informáticas e alojamento de conteúdos; contratos e/ou prestação de serviços por parte de agências noticiosas e telecomunicações”, assim como “custos com salários brutos e contribuições obrigatórias para a Segurança Social”.

Também nos Açores está prevista uma medida semelhante, apresentada em 2023 pelo Governo Regional (PSD/CDS/PPM) sob o título Media+, e que prevê uma compensação por encargos com remunerações de jornalistas, tendo o Executivo anunciado a revisão do Promédia e “um reforço progressivo dos montantes a atribuir, refletido já em 2025, com uma dotação prevista de 2M€”. 
Em termos per capita, as atuais dotações dos programas insulares de apoio aos media privados correspondem a, no caso do Açores, 2,47 euros per capita anuais, e no da Madeira a 2,36 euros. Se o programa açoriano passar a contar, como anunciado, com dois milhões de euros em 2025, o cálculo per capita  ascenderá a 8,46 euros.

Estes valores são muito superiores aos calculados para o apoio (direto e indireto) aos media privados no conjunto do país, e que foi de 4,5 milhões de euros em 2023 (0,43 cêntimos per capita  anuais). Um montante que, como o DN já noticiou, coloca o país na cauda da Europa em termos de apoios às empresas jornalísticas privadas. 

Para comparação, os sete países que mais apoiam, quer indiretamente quer diretamente, o jornalismo “privado” (segundo dados relativos a 2022, constantes no relatório Public Financing in News Media/Financiamento Público dos Media Jornalísticos, da Comissão Europeia), a saber, Itália, França, Áustria, Suécia, Bélgica, Luxemburgo e Dinamarca, apresentam investimentos anuais per capita  entre 16,5 (Luxemburgo) e 5,1 euros (França). 

De resto, essa modestíssima posição de Portugal no apoio à comunicação social é também verificada, citando a mesma fonte, nas verbas investidas no serviço público de informação/media - com 19 euros mensais per capita em 2023 (205,3 milhões de euros), está em 21.º lugar entre os 27 países da UE (a média em 2021 foi de 49,5 euros, variando entre os 103€ da Alemanha e os 7,6€ da Roménia).

Ajuda a jornalismo ganha adeptos na Europa e EUA

De acordo com o mesmo relatório da Comissão Europeia, foram investidos em 2022, pelo conjunto dos países da União, 690 milhões nos media privados, com os sete países já referidos  responsáveis por 94% do valor.

Há igualmente, fora da UE,  países que praticam há muito o apoio direto aos órgãos privados, sendo o mais notório a Noruega (população 5,4 milhões). Há sete anos no 1.º lugar do índice de liberdade de informação da organização Repórteres sem Fronteiras, a Noruega iniciou o financiamento público direto aos jornais privados em 1969, e em 2023 atribuiu, só nesse tipo de apoio, 34,5 milhões de euros, distribuídos por 156 títulos jornalísticos (resultando numa média de 221 mil euros por título), o que corresponde a 6,38 euros per capita. Noutros dois países do topo do índice de liberdade de informação citado (Dinamarca e Suécia, 3.º e 4.º lugares), os subsídios diretos representam a maior fatia do sistema de financiamento público dos media  jornalísticos privados.

Como sublinha o relatório europeu citado, a necessidade de encontrar formas de apoiar as empresas jornalísticas é uma questão que tem ganhado “uma tração considerável na Europa nos últimos anos”, e nomeadamente a partir da pandemia de covid em 2020/2021, estando o debate sobre subsídios às empresas jornalísticas a reavivar-se, inclusive em países nos quais não há tradição disso: “Várias propostas foram publicadas no período de 2021/23, quer de modernização de apoios já existentes, quer de novas medidas.”

É o caso da Irlanda (5,1 milhões de habitantes), que instituiu, a partir de 2023, a isenção total de IVA para publicações em formato impresso e digital (antes vigorava uma taxa reduzida de 9%; em Portugal é 6%). E, na sequência de um estudo de uma comissão nomeada para refletir sobre o futuro dos media - a qual recomendou a criação de um fundo com dotação de 30 milhões anuais para apoiar o setor jornalístico a nível local, regional e nacional, em todos os suportes (rádio, TV, papel e digital) -, colocou já em 2024 em consulta pública uma proposta de mecanismos de apoio à produção de conteúdos jornalísticos de interesse público, consistindo em subsídios de cinco milhões de euros a serem atribuídos diretamente, mediante candidatura. Os conteúdos resultantes serão disponibilizados publicamente num portal.

Também nos EUA, embora de forma mais tímida, se está a avançar esta matéria. Para além de um projeto de lei de apoio ao jornalismo local que aguarda aprovação no Congresso desde 2020 e que contempla, entre outras medidas, “crédito sobre os salários para incentivar a contratação de profissionais do jornalismo” - vários estados criaram mecanismos de apoio.

De acordo com o constante no relatório da ERC, Nova Iorque (19,5 milhões de habitantes) aprovou em 2024 um apoio de 90 milhões de dólares a três anos; a Califórnia (população 39,1 milhões) criou em 2022 “um fundo de 25 milhões de dólares, geridos através da Universidade de Berkeley”; Nova Jérsia (9,2 milhões de habitantes) instituiu em 2018 o Consórcio de Informação Pública, independente e gerido por representantes de seis universidades, para financiamento público de trabalhos jornalísticos através da atribuição de bolsas a media  locais. Entre 2021 e 2023 o consórcio recebeu, segundo o respetivo site, 10,5 milhões de dólares do Estado de Nova Jérsia, mais 1,5 milhões em financiamento privado, e entregou 82 bolsas, num total de 5,5 milhões de dólares (cerca de cinco milhões de euros, o que dá uma média de 61 000 euros por bolsa). 

Apoios a nível estatal aos media  nos EUA incluem ainda, entre outros, voltar a alocar publicidade institucional em media locais (ao invés de nas redes sociais e nos media nacionais).

O pavor do apoio direto: Governo afasta “tentação”

E Portugal? Até agora, nada se sabe do que pode estar em causa no Plano de Apoio aos Media, que o Governo assume ter como objetivo “contribuir para ajudar a inverter uma perigosa tendência de desvalorização social e cívica da função do jornalista e da informação rigorosa, livre, plural e credível” e prometeu apresentar até ao final do ano. Sabe-se apenas, porque tal consta de uma resolução do Executivo, que incluirá “a adoção de medidas fiscais, alterações ao quadro regulamentar, o reforço da eficácia de regulação, a salvaguarda do serviço público de media, nomeadamente do serviço público de informação, medidas de encorajamento aos media  regionais e locais, mecanismos de combate à desinformação e o reforço da literacia mediática”.

Na Universidade de Verão do PSD, o ministro da tutela, Pedro Duarte, afastou a possibilidade de apoios diretos, denominando-a de “tentação”, sem entrar em detalhes sobre o tipo de “incentivos” que tem em mente. 

Já a ERC, nas propostas que apresentou no “documento de trabalho” Medidas de Apoio e Incentivos do Estado à Comunicação Social, faz uma espécie de súmula do que foi aplicado em vários países.
Trata-se de apoios indiretos como a eliminação do IVA nos “produtos de comunicação social informativa” (atualmente é de 6%), aumento da intensidade dos benefícios fiscais em sede de IRS (considera que o benefício existente - 2,5 euros de “desconto” no caso de dispêndio de 250 euros com assinaturas de media - é “muito reduzido”), “cheque-jornal” para aquisição de assinaturas, deduções fiscais para anunciantes (“por exemplo dedução ou crédito de IRC pela compra de publicidade em meios generalistas e de informação [e]pela compra de publicidade em meios regionais e locais”). 

Propõe também - além de um investimento na literacia mediática, que passa por exemplo pelo “incentivo à aquisição de assinaturas em bibliotecas” -, um “incentivo ao emprego de jornalistas” que passe por créditos fiscais. E, malgrado considere serem de evitar medidas de apoio financeiro direto, que considera poderem expor “a autonomia editorial dos meios a situações de risco”, acaba por preconizá-las, sugerindo “apoios diretos (bolsas) a projetos de investigação jornalística, concedidos a empresas e a jornalistas”. 

Sobre os critérios de elegibilidade, alerta: devem revestir-se da “menor discricionariedade possível na decisão de atribuição de apoios e mecanismos de maior salvaguarda da independência editorial”. Para tal, a ERC sugere “o recurso a formas de avaliação baseadas em indicadores indiretos, de apuramento mais objetivo, como sejam: rácio de jornalistas face ao volume de conteúdos editoriais; nível de formação e experiência profissional dos jornalistas; percentagens mínimas de conteúdo original [ou seja], derivado de fontes primárias; relação entre o orçamento editorial e o orçamento total; número de agências noticiosas subscritas e de correspondentes; prémios e distinções concedidos a jornalistas”. 

Note-se porém que grande parte dos apoios propostos - desde logo os descontos em IRS, a eliminação do IVA, e o “cheque-jornal”, também chamado voucher - são pensados/desenhados para os jornais em papel e digitais. Na medida em que são estes, assim como algumas novas plataformas (podcasts, por exemplo) que funcionam com assinaturas. Todos os meios “abertos”, como rádios e televisões ou sites, que não cobram pelo acesso aos conteúdos, são à partida excluídos. 

Ora não há dúvida de que por exemplo uma “rádio de notícias” como a TSF, ou um canal televisivo de notícias, fazem jornalismo - e encontram-se também, embora um pouco menos que os jornais, em crise (neste caso pelo emagrecimento da publicidade e pela fuga dos públicos para outras plataformas, desde logo as redes sociais). 

Assentes que parecem estar a necessidade e a urgência, como vai ser possível criar apoios “indiretos” para os meios “abertos” que assegurem a equidade, incentivem a manutenção dos padrões jornalísticos e, nomeadamente quanto ao número de jornalistas a trabalhar em cada meio, assegurem a sobrevivência da profissão?

Já não estamos no século XVIII, quando bastava pagar o transporte dos jornais a cavalo por pradarias e desfiladeiros para, como defendia James Madison, “favorecer a liberdade”. E, como temia este estadista, surgiu sem dúvida um pesado “imposto” sobre o jornalismo - sob a forma do défice crónico que está a matar as empresas, uma após a outra, diminuindo drasticamente a qualidade e consequentemente a utilidade pública deste serviço sem o qual não há democracia.