Concursos viciados e a reforma do Estado: o diagnóstico de Passos Coelho à Administração Pública

Presente na apresentação do livro “Lideranças intermédias na Transformação dos Serviços Públicos”, de Damasceno Dias, no ISCSP, em Lisboa, Pedro Passos Coelho fez um diagnóstico muito crítico sobre o funcionamento da Administração Pública e as dificuldades estruturais na reforma do Estado em Portugal. Partindo do tema das lideranças intermédias, o antigo primeiro-ministro alargou a reflexão à missão do Estado, à qualidade dos dirigentes, à instabilidade política e à falta de preparação estratégica, carregando no tom crítico que tem sido nota comum das suas esporádicas intervenções públicas desde que deixou o cargo de primeiro-ministro, há mais de dez anos.

A parte mais contundente da sua intervenção no Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas foi a crítica à falta de transparência nas nomeações para cargos na administração pública. “A maior parte das pessoas que concorrem sabe que já está decidido antes do concurso ser feito”, afirmou, responsabilizando diretamente os governantes por essa realidade. Quando “os próprios governos manifestamente não cumprem a lei, não há nada a fazer”, lamentou Passo Coelho, apontando que o sistema perde credibilidade junto dos quadros qualificados.

O ex-líder do PSD abordou ainda o tema recorrente da reforma no Estado, defendendo que o problema é estrutural e começa na ausência de um entendimento mínimo sobre o papel do Estado. “Não conseguimos estabilizar um corpo de Estado, digamos assim, um tronco comum, que possa servir a todos”, afirmou, sublinhando que a reforma da administração depende da definição prévia das “funções core que o Estado deveria desempenhar”.

Criticou ainda reformas orientadas para a “comunicação política”, sustentando que “[a reforma do Estado] não se faz num PowerPoint” e que a modernização administrativa deve ser um “processo contínuo” para o qual não deveria ser necessário “nomear um ministro”. Sem vontade política consistente, lideranças credíveis e envolvimento interno, advertiu, qualquer tentativa de transformação está condenada ao fracasso: “Nenhuma transformação se faz quando não há vontade política de a fazer.”

Concursos e nomeações viciados

Um dos pontos mais incisivos da intervenção foi a denúncia de práticas que, segundo o ex-primeiro-ministro, comprometem a credibilidade do sistema de recrutamento de dirigentes superiores. Passos Coelho afirmou que muitos concursos são, na prática, viciados desde o início: “A maior parte das pessoas que concorrem sabe que já está decidido antes de o concurso ser feito.”

Segundo descreveu, existe um padrão recorrente: “Eram pessoas que tinham estado em gabinetes ministeriais ou governativos, a grande maioria. Foram assessores, adjuntos, começaram assim. Depois foram nomeados em regime de substituição.” Esse regime, previsto para situações transitórias, é frequentemente prolongado além do limite legal, acusa: “Depois estiveram lá muito para além daquilo que a lei consente, que são os 90 dias.” Passo Coelho relatou inclusive o caso de um concurso anulado porque o dirigente em funções não ficou entre os três melhores classificados, apontando para uma interferência política direta no processo.

“A secretária de Estado que tinha, imaginem, a administração pública e o emprego público, anulou aquele concurso. Porque, substituindo-se à própria CReSAP, foi verificar que havia, afinal, pessoas naquele concurso com melhor currículo para aquele lugar. E, portanto, como essa pessoa não aparecia, acabou-se com o concurso e mandou-se fazer outro concurso até que essa pessoa lá aparecia”.

Quando “os próprios governos manifestamente não cumprem a lei, não há nada a fazer”, lamentou.

A reforma do Estado

Para o antigo primeiro-ministro, o debate sobre a reforma do Estado não tem enfrentado a questão essencial: qual é o papel do Estado? O que deve o Estado fazer?

“A reforma da administração deve ser um sucedâneo da ideia que temos da missão que o Estado deve cumprir e de como é que se deve organizar para a realizar”, afirmou, defendendo que a arquitetura da administração pública deve ser desenhada por cima dessa conceção política do papel do Estado.

Passos Coelho defendeu que o país deveria procurar um entendimento mínimo sobre as chamadas “funções fundamentais” do Estado: “Talvez devêssemos encontrar uma forma de nos entendermos quanto às funções, não é às funções mínimas, é às funções core que o Estado deveria desempenhar.”

Sem esse consenso, defendeu, é difícil estabilizar o papel e o funcionamento do Estado, dependente de alternância política. “Não conseguimos estabilizar um corpo de Estado, digamos assim, um tronco comum, que possa servir a todos”, sublinhou Passos Coelho, para quem a instabilidade política impede reformas duradouras e gera ciclos sucessivos de reorganização.

Administração pública não pode ser gerida como uma empresa

Uma parte central da intervenção de Pedro Passos Coelho foi dedicada a expor a complexidade que é tornar a Administração Pública mais eficiente, sublinhando não pode ser pensada como uma empresa privada, nem ao nível dos critérios de eficiência, nem ao nível do comportamento das pessoas que nela trabalham.

E começou por identificar uma diferença que considera estrutural: “Temos uma diferença que é significativa. É que, quando estamos a falar da massa humana que compõe a administração, seja ela menos diferenciada, esteja nestes escalões intermédios ou na liderança do topo, estamos sempre a pensar em pessoas que se comportam de uma forma um pouco diferente daquela que encontramos nas organizações, em geral, e, em particular, nas organizações do mundo da economia privada.”

Essa diferença, explicou, não é apenas organizacional, é motivacional e contratual. Segundo Passos Coelho, os trabalhadores do Estado têm uma relação distinta com a função que exercem: “São pessoas que têm uma motivação particular para o tipo de função que desempenham, não reagirão, provavelmente, da mesma maneira aos incentivos, ou reagem de outra maneira, têm uma história diferente, têm uma relação contratual com o próprio Estado diferente do que qualquer trabalhador tem na sua instituição privada.”

Mesmo reconhecendo que, ao longo das últimas décadas, houve um esforço de aproximação entre regimes laborais público e privado, advertiu que essa convergência tem limites: “Mesmo sabendo que o caminho que tem vindo a ser trilhado ao longo destas dezenas de anos tem vindo a procurar uma certa convergência, ainda há muitas situações diferentes. Estamos a comparar coisas que não são muito comparáveis.”

Isso não significa, sublinhou, que a Administração deva prescindir de instrumentos de valorização e incentivo na função pública. Pelo contrário: “Não é possível alcançar o futuro da administração sem carreiras, sem uma certa valorização remuneratória, sem um conjunto de estímulos e de incentivos que são humanos e que, portanto, são transversais a todas as organizações e a todas as pessoas.” Mas fez questão de acrescentar que esses instrumentos têm pesos distintos no setor público: “Há aspetos que têm ponderações diferentes na área pública. As pessoas que trabalham, de um modo geral, na área pública estão mais preocupadas com o bem-estar comum, com o sentido da consequência da sua intervenção social, do que propriamente os privados, que se regem por outros parâmetros e por outros incentivos. Portanto, não podemos tratar as coisas da mesma maneira.”

Passos Coelho admitiu que pode ser saudável abrir a administração a contributos externos, mas deixou um aviso claro sobre a natureza das motivações que entram no sistema: “Mesmo admitindo que há alguma coisa a ganhar em deixar respirar a administração com pessoas que venham de fora da administração, não nos interessam na administração todas as pessoas, porque não nos interessam todas as motivações.”

Reformas estruturais não se fazem por Powerpoint nem precisam de um ministro

Outra crítica central de Passo Coelho incidiu sobre a forma como as reformas são anunciadas e conduzidas, numa alusão indireta mas percetível ao papel reservado no atual Executivo de Luís Montenegro ao atual ministro da Reforma do Estado, Gonçalo Saraiva Matias. “[A reforma do Estado] não se faz num PowerPoint”, afirmou, acrescentando que uma reforma estrutural exige preparação prévia: “Não é uma coisa que se estude quando se está no Governo. É uma coisa que se tem de levar estudada quando se chega ao Governo.”

Passos Coelho defendeu ainda que a modernização administrativa é um processo contínuo e não depende da criação de um ministério específico: “Não é preciso nomear um ministro para esse efeito. É contínuo.”

A ideia central é que reformas de fundo não resultam de anúncios, mas de trabalho técnico sustentado e de coerência política ao longo do tempo.

Vontade política e mobilização interna são essenciais para uma transformação da Administração Pública

O ex-primeiro-ministro deixou claro que “nenhuma transformação se faz quando não há vontade política de a fazer.” Mas essa vontade, advertiu, não pode traduzir-se apenas em imposição hierárquica. Reformas exclusivamente “top-down” [de cima para baixo] tendem a falhar, disse: “Só por milagre é que aquela transformação é bem-sucedida.”

A mudança exige, sim, mobilização das estruturas internas: “Não é possível mudar e transformar a administração sem a própria administração.” Para Passos Coelho, a qualidade das lideranças é o elemento decisivo desse processo. “Sem os seus dirigentes não é possível mobilizar a força de trabalho que essas administrações têm”, afirmou. Por isso, regressando à importância da transparência dos processos concursais na administração pública, sublinhou que qualquer tentativa de reforma ficará “comprometida à partida” se os dirigentes não forem “escolhidos pelo mérito e reconhecidos pela competência”.

Mau tempo expôs falhanço da função regulatória do Estado

À saída, aos jornalistas, Pedro Passos Coelho apontou os estragos provocados pelas tempestades recentes como um sinal claro das falhas do Estado na sua função regulatória: “É patente que o Estado não exerce essa função regulatória adequadamente.” Segundo o antigo primeiro-ministro, há tarefas fundamentais do Estado entregues a privados e que exigem supervisão pública efetiva, sem que o Estado assegure o que lhe compete: “Há privados a desempenhar essas funções sem que o Estado cumpra a sua função reguladora e fiscalizadora para garantir que as obrigações de serviço público estão garantidas.”

Para Passos Coelho, ultrapassada a atual fase de emergência, deve seguir-se uma reflexão estrutural “sobre a maneira como o Estado está organizado, em particular no que respeita às suas funções regulatórias.”

“Os serviços não estão adequadamente financiados, não houve investimento suficiente para que eles possam desempenhar no longo prazo a sua missão.” E sublinhou que o contexto atual não justifica esse desinvestimento, ao contrário dos anos em que governou, marcados pela intervenção da troika: “Há meios para o poder fazer” e não estamos “como em 2010, 2011 ou 2012 em que não havia um tostão para poder investir.”

O antigo líder do PSD insistiu que o problema é recorrente e acumulado: “Não é nesta tragédia em particular. Há um conjunto diversificado de situações em que o Estado falha, em que as pessoas sentem que o Estado não está onde devia estar.”

O antigo primeiro-ministro lembra que essas falhas “tornam-se visíveis apenas quando ocorre uma crise”, mas resultam de “opções tomadas ao longo de anos”. Apesar do tom crítico, Passos Coelho evitou personalizar responsabilidades ou comentar diretamente a situação governativa. Questionado sobre a ministra da Administração Interna demissionária e sobre eventuais conselhos ao primeiro-ministro, respondeu apenas: “Sou muito relutante em dar conselhos, até a quem mos pede, quanto mais a quem não mos pede.”