É fácil formar um Governo? "Há muito mais recusas do que poderíamos imaginar"

É muito mais difícil encontrar voluntários para integrar um governo do que se pensa, sobretudo quando se recruta fora do universo dos partidos. O politólogo Pedro Silveira reconhece-o e atribuiu essas recusas sobretudo à questão salarial.

"Governo de Portugal". Este é o título do estudo que Pedro Silveira lançou há dias, com a chancela da Fundação Francisco Manuel dos Santos. Jurista que pouco exerceu e cientista político empenhado - na investigação e no ensino universitário -, Pedro Silveira, 36 anos, nascido em Fronteira, Portalegre, especializou-se no estudo das elites governativas, com uma tese de doutoramento sobre os secretários de Estado no governo português. Nesta entrevista DN/TSF afirma que a principal característica distintiva dos governos em Portugal face a outros da UE é o peso anormalmente grande dos independentes (40 por cento).

Começávamos por aqui: que características únicas têm os nossos governos face a outros na Europa?
Na verdade, diria que não há um grande excecionalismo no governo português. Ou seja, no fundo tem muitas das características que os governos europeus, principalmente, têm. No entanto, podemos aqui identificar algumas questões que são claramente marcantes quando identificamos o governo português. Uma delas, e porventura a mais claramente identificativa, seja o número daquilo que designamos como independentes. Ou seja, a quantidade de Ministros e Secretários de Estado que, na verdade, nunca tiveram nenhuma experiência política ou governativa, e que entram no Governo, muitas vezes, por serem especialistas, por serem pessoas que são reconhecidas socialmente por poderem ter um know-how específico na área. E, nesse sentido, essa é uma primeira característica bastante relevante do Governo em Portugal. É um dos governos europeus com maior proporção de independentes no Governo.

E isso é bom ou mau?
Tem vantagens e tem desvantagens, principalmente, quando conseguimos identificar - como é o caso de Portugal -, perfis muito extremados. Ou seja, pessoas que verdadeiramente não têm qualquer experiência política, e atrever-me-ia até a dizer que, muitas vezes, algumas nem terão muita sensibilidade política. Nesse sentido, essa falta de experiência política pode fazer com que haja também alguma dificuldade de comunicação política, ter em conta aquilo que é o papel representativo de um membro do Governo, e uma certa noção daquilo que é governar, que implica, não só, administrar, gerir, ter em conta as contas, mas também ter em conta a prestação de contas à população.

Parece rejeitar uma certa "romantização dos tecnocratas". E ao mesmo tempo também lamenta, o que é uma coisa quase politicamente incorreta nos dias de hoje, a incompreensão face ao recrutamento de governantes dentro dos partidos. A diabolização popular dos partidos conduz, no seu entender, à formação de governos menos bons, digamos assim?
Sem dúvida. É um dos fatores fundamentais para, não só em Portugal como noutros países, existir uma grande proporção de membros do governo que não têm nenhuma experiência política. É, exatamente, ser muito apelativo face à desconfiança na política, em geral, e nos partidos, em particular, haver uma tentação de ir buscar alguma legitimidade a outro tipo de áreas e, no fundo, a pessoas que podem ser vistas na sociedade civil como estando isentas da política e, no fundo, serem da sociedade civil. Isso, na verdade, parece-me que traça uma linha muito invisível entre aquilo que é a ação governativa e uma certa ideia de que a técnica deve imperar em qualquer Governo.

Portanto, os partidos não devem ter medo de si próprios?
Os partidos não devem ter medo de si próprios e, na verdade, a pedra de toque aqui seria, verdadeiramente, os partidos terem capacidade de atrair, não só em campanhas eleitorais, não só na construção do programa eleitoral, pessoas da sociedade civil para, no fundo, integrarem os partidos e serem essas pessoas da sociedade civil politizadas.

Isso quer dizer que, hoje em dia, ser politizado ou estar num partido não é currículo, é cadastro?
Exato, acaba por não ser muito atrativo para alguém que seja um especialista na área, uma pessoa que seja reconhecida socialmente como sendo uma pessoa competente e que tenha a capacidade de ser ministeriável, não é muito apelativo entrar num partido. Se não é apelativo, muitas vezes, entrar no Governo, ainda menos é apelativo participar num partido, fora quando ele está nas eleições, ou seja, antes de chegar ao Governo.

No estudo agora publicado socorreu-se de um sketch dos Monty Python para retratar o quotidiano de um ministro. Isto foi só um truque literário para fixar a atenção do leitor ou há de facto, no seu entender, ministérios tão totalmente inúteis como aquele do Silly Walks, o sketch de que falamos?
É acima de tudo um truque literário, não me parece que a regra em Portugal seja a existência de ministérios completamente descabidos. Pode haver um ou outro exemplo, mas serão, possivelmente, a exceção à regra.

Lembra-se de algum exemplo?
Não queria nomear, mas mais até do que ministérios que fazem pouco sentido, talvez muitas vezes a tentativa de ter no nome dos ministérios coisas que, se calhar, mais valia estarem em secretarias de estado. Estou a pensar, por exemplo, na questão do mar, ou seja, é compreensível a existência de certos ministérios com nomes que se calhar não teriam - não queria dizer a dignidade -, mas o peso para constituírem um ministério, na medida em que constituem sinais que o primeiro-ministro dá ao eleitorado, mostrando que aquela é uma área prioritária, é uma área em que o Governo quer apostar, que se quer diferenciar de outros governos e de outros partidos. É compreensível isso, mas acaba por criar ministérios que depois, na verdade, não têm capacidade, não só de não ter peso dentro do Governo, como também de não ter grande projeção mediática e grande capacidade de ter uma atuação consistente ao longo do tempo.

O dia a dia de um ministro padece daquele mal geral português que é uma má gestão do tempo? Há muito trabalho para pouca produção, no seu entender, nos governantes portugueses?
Não consigo dizer isso dessa maneira, até pela experiência que tive. Na verdade, acompanhei durante uma semana um ministro do 21º Governo. Foi apenas uma semana, obviamente deu para ter uma visão dentro daquilo que é o dia a dia de um governante e isso foi, sem dúvida, muito importante para o meu trabalho. Mas daí não consigo generalizar, até porque imagino que o contexto seja muito diferente face ao ministério, face ao momento que o ministério passa, ou seja, deve depender de muitos fatores. Não diria que da experiência que tive, tivesse havido momentos em que tenha pensado que o senhor ministro estava claramente a perder tempo, e eu como cidadão não consigo dizer isso. Acima de tudo, e fiz questão nesse capítulo que segue os Monty Python ou que segue esse repto, de tentar mostrar que o dia a dia de um ministro, podemos divergir do output, do resultado, se calhar podemos discordar, podemos achar que é insuficiente, pouco eficaz ou pouco eficiente, mas isso não implica que trabalhem pouco. O dia a dia de um ministro, de um secretário de estado, de um membro do gabinete governativo, é um dia muito intenso. E é um dia muito intenso porque, na verdade, é um conjunto de funções muito diversas que não se limitam a ter um resultado objetivo imediato, como numa fábrica. Ou seja, é um trabalho que implica representação, implica falar com a imprensa, implica ir a deslocações, implica fazer audições a membros da sociedade civil, implica políticas públicas, portanto, é muito intenso e muito diverso.

Julga que os governantes - e faço-lhe esta pergunta até começando pelo primeiro-ministro -, perdem demasiado tempo a planear questões de imagem e de comunicação, e que esse tempo tiram ao tratamento de questões substantivas, da definição de políticas?
Já não me remetendo aqui apenas à observação direta que fiz de um ex-ministro, mas tendo em conta as entrevistas que realizei, é sem dúvida algo muito presente no dia-a-dia de um membro do Governo.

O que é que é muito presente?
A comunicação política, o cuidado com passar a mensagem, e até a maneira como isso acaba por influenciar a agenda política. Ou seja, aquilo que está em cima da mesa do ministro em termos de decisão, em termos de políticas, em termos de prioridades e em termos daquilo que deve, ou não, avançar.

Diria que a imagem ocupa 50 por cento do quotidiano de um ministro médio, digamos assim?
Não consigo fazer essa medição, não peça a um politólogo para fazer esse tipo de generalização. Diria que ocupa necessariamente um espaço muito interessante, mas permita-me retomar a questão do perfil. É muito curioso quando olhamos para o perfil da pessoa e vemos que há diferenças muito claras. Um perfil mais tecnocrata, um independente, alguém que vem das empresas, que vem da administração pública, que não vem da política e não teve experiência política, na verdade está muito pouco interessado nisso e remete-se muito ao gabinete. Isso obviamente tem vantagens, se quisermos mensurar a produção legislativa, mas tem muitos problemas numa democracia. Porque, na verdade, uma função ministerial ou uma função governativa, implica representação, implica responder às pessoas e implica comunicação.

Implica não ser invisível.
Sem dúvida. E prestar contas, dizer o que se está a fazer, porque é que se está a fazer, quais são as alternativas, quais são as prioridades, e isso é muito importante.

Nós vamos eleger um Parlamento. Ou seja, não elegemos um primeiro-ministro e muito menos elegemos ministros. Para que o Governo fosse mais sólido, se quiser, para que as nossas escolhas enquanto eleitores fossem mais decisivas, não seria importante os candidatos a primeiro-ministro dizerem quem quem vão ser os seus ministros?
Seria muito importante. Lembro-me que há uns anos, numa eleição legislativa, Paulo Portas, quando era líder do CDS, tinha um outdoor em que tinha todos os seus ministeriáveis. No entanto, tenho uma dúvida: em que medida é que Paulo Portas, se soubesse que havia a real possibilidade de ser primeiro-ministro, o teria feito? E essa é que é a questão. Ou seja, acho que seria muito útil e isso revelaria uma coisa que é um problema que eu identifico no livro, que é a incapacidade de os partidos, mais uma vez, fazerem um trabalho de prospeção sobre quem são as pessoas ministeriáveis. Quem são as pessoas entre os seus militantes, ou pessoas da sociedade civil que não sendo militantes estão na órbita do partido e, com isso, quer dizer que se reveem na ideologia do partido, podem ser pessoas ministeriáveis. E se essas pessoas fossem reconhecidas isso libertaria o peso dos candidatos a primeiro-ministro, com aspas, porque exatamente como disse, não são candidatos a primeiro-ministro, libertaria também para terem um discurso setorial. E já agora, seria muito importante que na campanha existissem debates setoriais, exatamente com essas pessoas, o que mais uma vez faria com que o peso não estivesse todo sobre o primeiro-ministro. Isto seria muito importante, não só em termos de previsibilidade, mas acima de tudo porque obrigaria os partidos a ter esse esforço de prospeção, a ter mecanismos de prospeção e garantia de que conseguem ter pessoas que estão aptas para governar.

Porque é que em Portugal não pega aquela tradição dos governos-sombra? Porque dá trabalho?
Dá trabalho e, na verdade, é o que eu dizia há pouco, é muito difícil convencer, antes da campanha eleitoral e da preparação de um programa eleitoral, pessoas da sociedade civil que estão na sua vida, muitas vezes bastante ocupadas, a colaborar ativamente com um partido, a ter projeção mediática antes das eleições, antes da campanha, com tudo o que isso implica em termos de perda de privacidade e de escrutínio também. É muito difícil de convencer, mas era muito importante os partidos fazerem isso. Na verdade, julgo que a primeira vez - se não estou enganado -, que a tentativa de se implementar um Governo sombra em Portugal, foi com Durão Barroso, mas depois acaba por funcionar de modo muito pouco sólido. Ou seja, acaba por ser uma ou duas pessoas identificadas. Mesmo agora, com o PSD, o Conselho Estratégico Nacional, não sendo chamado governo sombra, tinha um pouco esse intuito. Ou seja, estão aqui estas pessoas, são coordenadores da área e acabam por ser pessoas que são caras do partido para estas áreas. A verdade é que depois não há grande capacidade de isso passar para a opinião pública e de ter algum impacto que seja aquilo que verdadeiramente significava ser um governo-sombra.

Em que medida é que a contratação de assessores e adjuntos que não passam, muitas vezes, de miúdos recém-licenciados contratados apenas por serem do partido do Governo, como é que isso também ajuda a diabolizar os partidos?
Sim, ajuda muito. Na verdade, diria que é como os casos de corrupção. Ou seja, não sendo maioritários e generalizados, necessariamente, no campo da política em particular, havendo um ou dois casos que são conhecidos, acabam por dar uma perceção péssima da política. De qualquer maneira, diria que nos gabinetes existirão, sem dúvida, casos de clientelismo, na verdade a legislação não ajuda muito nessa questão - acabo por abordar isso no livro -, mas também digo que, na verdade, por muita legislação que existisse, a questão que está aqui é uma questão ética e de transparência e bom senso. Mas diria que, existindo alguns casos de clientelismo - sem dúvida que existirão -, parece-me que também seria necessário perceber melhor o que é que os gabinetes fazem. Na verdade, as funções dos gabinetes são muito diversas. Existem funções que implicam um grande grau de especialização e de capacidade técnica, de conhecimento técnico e de know how muito específico, e isso é fundamental. Mas implica também um conjunto de tarefas que são políticas, de assessoria política, de preparação de discursos, preparação de audições e, na verdade, algumas dessas tarefas não me parece que estejam mal entregues a pessoas que sejam jovens militantes dos partidos, desde que sejam competentes, desde que não estejamos a falar de compadrio, de nepotismo, de falsos empregos, ou seja, de tudo aquilo que não deve existir. Deve ser transparente. A questão aqui é quando isso acaba por ser regra, quando estamos a nomear pessoas do partido para essas tarefas de especialistas técnicos. Isso acaba por ser um abuso que dá uma muito má fama aos partidos e à política no geral.

Porque é que diz, a determinada altura, que encarar um Governo como um conselho de administração é, e estou a citar, "uma metáfora claramente indesejável"?
É muito indesejável. Acho que aqui, e tentei fazer esse exercício no livro, de tentar olhar para a responsabilidade a partir de cima e a responsabilidade a partir para baixo, ou seja, a responsabilidade dos governantes, que existe, e a responsabilidade da opinião pública, das pessoas e dos cidadãos que também existe. E, na verdade, ela é dupla nesse aspeto, é no fundo compreender o que é governar. E muitos governantes, como disse há pouco, principalmente tendo em conta alguns perfis muito extremados face a alguma inexperiência política, têm ideia de que aquilo que vão fazer no Governo não é muito diferente do que aquilo que fazem na empresa, na organização, na universidade, o que seja. E isso é claramente inadequado porque implica olhar para uma posição que é executiva, mas também representativa e de prestação de contas que implica responsabilização, accountability, de uma maneira muito tecnocrática, muito executiva.

Essa "desresponsabilização" de prestar contas não tem diretamente a ver com a questão de há pouco que é o ministro não ter sido eleito, mas sim nomeado? Ou seja, o ministro só responde ao primeiro-ministro, na verdade, não tem de responder ao país porque não foi votado pelos eleitores?
Sim, claramente. E mais uma vez, isso é muito mais claro, embora existam exemplos de pessoas sem experiência política que têm claramente a noção de que é importante comunicar as políticas e ser responsável perante a população, e pessoas mais partidárias que desvalorizam. Mas a verdade é que essa questão se coloca, mais uma vez, quando temos alguém com um perfil independente, mais tecnocrático, e que essencialmente responde a quem o escolheu, e quem o escolheu foi o primeiro-ministro. Há estudos muito interessantes, nomeadamente na América Latina, que mostram que nos regimes presidenciais, os presidentes acabam por escolher muitas vezes tecnocratas porque são ministros que conseguem controlar melhor. E isso significa na verdade que aquele ministro responde, essencialmente, ao primeiro-ministro e isso significa muitas vezes - não necessariamente, mas muitas vezes -, a desvalorização daquilo que é uma função representativa.

Voltando à questão dos independentes: a hipervalorização dos independentes em Portugal, é algo que resulta da necessidade dos primeiros-ministros terem mais controlo sobre os seus ministros?
Sim, são vários fatores.

Ou seja, o que conta especificamente não é só a qualidade tecnocrática, é o facto dessas pessoas não terem peso político nenhum próprio, no partido, nomeadamente, não poderem vir a ser concorrentes futuros do primeiro-ministro.
É verdade, embora esse peso também se ganhe. Mas, de qualquer maneira, sim, na verdade são dois fatores fundamentais. O primeiro, é o peso do primeiro-ministro, mais uma vez, não é excecional em Portugal, mas é uma característica muito clara quando olhamos para o Governo português. O primeiro-ministro em Portugal tem um peso muito grande, não só externamente, e isso é reconhecido, mas também internamente no funcionamento do Governo. E tem também um peso muito grande, desde logo, face ao partido, o que também faz com que tenha mãos livres para escolher quem quiser. Se tivéssemos partidos muito mais fortes, com muito mais capacidade de ter quadros claramente ministeriáveis, a margem para o primeiro-ministro escolher um independente ou cinco independentes em quinze, seria muito menor. E é também, naturalmente, a questão da desconfiança face aos partidos e da fraqueza estrutural dos partidos, e isso tem muito a ver com essa desconfiança que existe por parte dos cidadãos.

Os governantes são mal pagos em Portugal?
Sim e não. Se pensarmos em termos de rendimento médio da população e tivermos em conta aquilo que são os ordenados dos políticos, diria que não são mal pagos. E esta questão, naturalmente, não pode ser colocada fora do contexto. O contexto neste caso é o português e é um contexto de muitas dificuldades de muitos portugueses e, portanto, será sempre muito difícil justificar um aumento daquilo que se paga aos políticos. Dito isto, há na verdade - e deparei-me com isto nas muitas entrevistas que fiz -, muito mais recusas para integrar o Governo do que poderíamos pensar. Tive a oportunidade de entrevistar três ex-primeiros-ministros e, na verdade, o nível de recusas é bastante significativo. O que nos faz pensar em quais são as justificações. E a mesma coisa para os secretários de estado. Entrevistei muitos ministros que me diziam que primeiro tinham tentado uma pessoa, mas não conseguiram, depois outro e também não conseguiu, e as justificações prendem-se com o facto de muitas vezes estarmos a falar de altos quadros das empresas, pessoas com altas remunerações que hesitam muito em integrar o Governo nessas condições.

E não há quem encare o ser ministro ou secretário de estado na perspetiva de, mesmo ganhando mal face a rendimentos que tinha anteriormente, como uma espécie de investimento para o futuro?
Sim, e existem vários casos desses, embora também diria que do outro lado da balança também existem muitos casos de pessoas que abdicaram de ordenados bastante chorudos, de uma vida com bastante mais calma, com mais privacidade, com mais bem-estar para, no fundo, com algum sacrifício pessoal, exercerem funções governativas. Apesar de tudo, diria que Portugal não está mal servido nesse aspeto. Agora, temos de ter noção que aqui pagando o que pagamos a um ministro ou a um secretário de estado - por muito que isso signifique que é um ordenado bastante elevado face aquilo que os portugueses ganham -, na verdade, não estamos a conseguir atrair aqueles que seriam as pessoas que, pelo menos os primeiros-ministros considerariam melhores ministros, e os ministros considerariam melhores secretários de estado.

Considera que as medidas legislativas que impedem, por exemplo, um ministro de por não sei quantos anos ir para o setor privado na área que tutelou - os chamados períodos de nojo -, para evitar todo o tipo de promiscuidades, essas medidas são necessárias, são úteis ou têm, mais uma vez, o problema de desaconselharem as pessoas a irem para o Governo?
Penso que apesar de tudo são necessárias. Há um preço a pagar na ida para o Governo, e isso parece-me que é uma escolha. Ou seja, alguém que decide não abdicar de um ordenado chorudo que tem numa empresa é uma opção, alguém que terá de ter um período de nojo para que nós não nos confrontarmos com todo o mal que isso faz à perceção e confiança das pessoas na política com portas giratórias, acho que é um preço a pagar.

Mas o serviço público tem de ser um ato de masoquismo?
Não tem de ser um ato de masoquismo, mas implica se calhar que haja por parte de quem exerce cargos políticos uma certa noção de que não é um cargo igual aos outros e que não é passar de uma empresa para a outra. Não pode ser. E mais uma vez volto a dizer que, apesar de perdermos muitas vezes pessoas que pelo menos os primeiros-ministros entenderiam como sendo a sua primeira escolha, se calhar essa rejeição, por muito compreensível que seja, e eu tive um ministro que me disse que não estávamos a falar de nada milionário. Ou seja, no fundo, ele tentou selecionar um secretário de estado e essa pessoa disse-lhe que gostava de aceitar, mas que tinha três filhos no colégio e contas para pagar. Portanto, por muito compreensível que isso seja, na verdade, talvez esse seja o preço a pagar para termos na política pessoas que estejam verdadeiramente comprometidas com a ética pública.

Os gabinetes governamentais relacionam-se mal com a administração pública, em geral?
Existem vários problemas. Na verdade, existem muito mais problemas do que aqueles que chegam à esfera pública. Em alguns ministérios onde esses serviços estão muito depauperados e houve alguns ministros que me disseram que até queriam contar com a administração pública, mas que eles não tinham capacidade técnica para lidar com a complexidade das coisas que estávamos a tratar.

É por isso que se recorre tantas vezes a sociedades de advogados externas à administração pública?
Sim, e isso é um problema gravíssimo, na minha opinião.

Porquê?
É um problema muito grave. Estamos a abrir a porta a questões de transparência, de conflito de interesses, estamos a deturpar completamente aquilo que deveria ser o funcionamento responsivo, responsável e representativo de um Governo.

O Governo faz outsourcing de produção de políticas porque não há competência na administração pública ou porque permite alguma corrupção, de certa forma? Isto acontece porque alguém ganha com isso?
Acho que abre a porta.

Abre a porta a quê?
Abre a porta a que exista falta de transparência, conflito de interesses, a que se levantem questões de corrupção, falta de integridade, tudo aquilo que lhe queira chamar. Ou seja, abre a porta a isso.

joao.p.henriques@dn.pt e pedro.cruz@tsf.pt

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