Quase metade dos ministros não tinha formação específica para a sua tutela

Quão próximos dos aparelhos partidários estão os ministros eleitos em democracia? Um ministro da Saúde percebe mesmo da área e costuma ter formação específica para desempenhar essa função? Essa formação é essencial? Um governante especializado na área que tutela fica mais tempo em funções? Um estudo coordenado pelos investigadores Marcelo Camerlo e António Costa Pinto, para a Fundação Francisco Manuel dos Santos, intitulado Quem Governa Portugal? Perfis ministeriais em perspetiva comparada (1976-2025), responde a estas questões e levanta várias outras sobre os últimos 49 anos, que correspondem ao período democrático português.

Neste período analisado, cerca de 40% dos ministros portugueses que passaram pelos 25 Governos Constitucionais não tiveram formação universitária (licenciatura ou pós-graduação) na área temática da pasta que tutelaram. Além disto, o estudo mostra que apenas 20,9% apresentavam uma especialização académica “ampla”, isto é, que eram pós-graduados ou doutorados na área, enquanto 39,1% tinham uma especialização “moderada”, resumindo-se a uma licenciatura.

No entanto, o resultado desta investigação mostra uma distinção entre formação académica e especialização técnica, sendo que a primeira destas dimensões funcionou historicamente mais como um sinal de prestígio ou estatuto social - principalmente quando as áreas de estudo eram Direito, Economia e Engenharia - do que como um filtro tecnocrático.

Mariano Gago e Leonor beleza como exemplos

A investigação parte de cinco dimensões – partidária, política, académica, profissional e de gestão – para agrupar os governantes portugueses em quatro perfis: externos, peritos, políticos-especialistas e políticos. Revelando que o modelo português, no que diz respeito a esta tipologia, é híbrido, o estudo mostra que os vários governos privilegiaram o perfil político-especialista, que conjuga lealdade partidária com competências técnicas.

Um exemplo disto, de acordo com o estudo, é Luís Capoulas Santos, que foi ministro da Agricultura no segundo Governo de António Guterres. Era militante do PS desde 1977, foi durante 20 anos autarca em Montemor-o-Novo, exerceu cargos dirigentes na estrutura do partido, foi deputado à Assembleia da República e foi porta-voz do PS para os Assuntos Agrícolas. Licenciado em Sociologia, trabalhou, entre 1977 e 1991, como técnico e dirigente no próprio ministério que viria a tutelar. Integrou a Comissão Parlamentar de Agricultura e passou pelo Governo como secretário de Estado da Agricultura e Desenvolvimento Rural antes de ser nomeado ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e Pescas em 1999.

Por outro lado, no que diz respeito ao perfil puramente político, o estudo dá como exemplo Leonor Beleza, a atual vice-presidente do PSD que foi nomeada ministra da Saúde em 1985, no primeiro Governo liderado por Aníbal Cavaco Silva.

Era dirigente destacada do PSD e jurista de formação. O estudo dá conta de que Cavaco Silva, nas suas memórias, explica que a escolha de Leonor Beleza para aquele cargo visou intencionalmente não optar por um médico ou alguém comprometido com o setor, de modo a ter a coragem necessária para implementar reformas.

Leonor Beleza acabou por protagonizar, em 1986, enquanto ministra, um caso que passou por cerca de 140 hemofílicos terem recebido transfusões de sangue cujo plasma estava contaminado por HIV, levando à morte de dezenas dos doentes. Apesar de uma série de acusações por parte do Ministério Público, e respetivos recursos dos arguidos, que apontavam para o crime de homicídio por negligência, Leonor Beleza nunca se sentou no banco dos réus. O caso acabou arquivado e as vítimas foram indemnizadas através dum Tribunal Arbitral criado para o efeito.

Sobre os outros perfis, o estudo refere que um perito seria José Mariano Gago, que foi apontado ministro da Ciência e Tecnologia em 1995, no primeiro Governo de António Guterres. Era professor catedrático no Instituto Superior Técnico e antigo presidente da Junta Nacional de Investigação Científica e Tecnológica, que foi recrutado da sociedade civil sem vínculo político-partidário anterior. Mariano Gago é apontado também como exemplo da estratégia de Guterres que ficou para a história como os Estados Gerais para uma Nova Maioria, que surgiu como uma plataforma que abriu as portas do PS a peritos, académicos e quadros da sociedade civil para colaborarem no programa eleitoral socialista.

No caso dos externos, o estudo refere Tiago Brandão Rodrigues, que foi ministro da Educação em 2015 no primeiro Governo de António Costa, no período da Geringonça. Licenciado e doutorado em Bioquímica, com um percurso centrado na investigação científica, foi nomeado como independente, sem possuir formação académica ou trajetória profissional na área da Educação.

O texto destaca ainda que Portugal possui a maior taxa de ministros independentes na Europa do Sul, embora o recrutamento continue a ser controlado pelos partidos. O estudo conclui ainda que a especialização técnica é um fator crescente de legitimação, especialmente entre as mulheres (ver mais abaixo) e em pastas económicas, influenciando a estabilidade e a rotatividade dos governos.

A trajetória do partidarismo nos elencos inaugurais

O estudo demonstra a hegemonia dos partidos na composição dos elencos governativos do período analisado. A maioria dos ministros partidários é recrutada na cúpula dirigente, referidos no estudo como “pesos-pesados”, salvo raras exceções, como nos Governos Sá Carneiro e os segundo e terceiro Governos de Cavaco Silva.

De acordo com o estudo, a entrada de apartidários deu-se em dois momentos: os governos de iniciativa presidencial, de Ramalho Eanes, entre 1978 e 1980, para responder à incapacidade revelada pelos partidos em formar Executivos, e a viragem no primeiro governo de Guterres, em1995. Em Executivos partidários, metade dos apartidários são “semi-independentes”, isto é, sem filiação, mas com histórico de colaboração política, e a outra metade independentes puros.

O estudo aponta ainda que o partidarismo varia de acordo com o governo, sendo que o PS nomeia mais apartidários que o PSD (38% contra 22%), registando mais semi-independentes (58%), enquanto o PSD privilegia independentes puros (62,5%). As coligações recrutam mais pesos-pesados (58,6%) que os governos monopartidários (41,8%).

MULHERES OCUPAM MENOS PASTAS CENTRAIS E TRABALHAM MAIS

Desequilíbrio: Se durante décadas a investigação sobre o centro do poder ignorou questões de género, foi o feminismo que trouxe as perguntas à tona. 'Estudo Quem Governa Portugal?' mostra que metade da ministras tinham doutoramentos, mas isso não as levava a ocupar pastas centrais na mesma proporção que acontece com os homens..

Durante décadas, a investigação sobre elites governativas ignorou a dimensão de género, tendo sido a literatura feminista a apontar a necessidade de questionar como se distribui o poder executivo entre mulheres e homens e que mecanismos explicam a persistência da sobrerrepresentação masculina nas posições de maior autoridade democrática”, começa por explicar um capítulo do estudo intitulado Quem Governa Portugal? Perfis ministeriais em perspetiva comparada (1976-2025), dedicado ao género e ao acesso ao poder, que ficou a cargo de Edna Costa.

Nesse capítulo, a investigadora traça um retrato de praticamente cinco décadas de democracia que revelam que a presença de mulheres no Conselho de Ministros tem sido marginal e sujeita a padrões de segregação, e consequente sobrequalificação compensatória.

Ao longo do período analisado, dos 398 titulares de pastas ministeriais, apenas 60 foram mulheres, o que corresponde a escassos 15% do total, face a 338 homens (85%). O estudo, deste modo, mostra que a democracia manteve na representação popular uma ausência quase total de mulheres até 1985, ano em que ocorreu a primeira nomeação ministerial feminina, com Leonor Beleza a ocupar a pasta da Saúde no X Governo Constitucional, liderado por Aníbal Cavaco Silva.

A representação feminina nos Executivos atingiu 17% nos Governos de António Guterres e superou os 30% em 2009, com José Sócrates. A aproximação a uma paridade efetiva só veio a verificar-se em 2019, quando o Governo de António Costa atingiu os 42,1%, culminando no primeiro Executivo estritamente paritário em 2022 (53%).

Contudo, existem assimetrias partidárias consolidadas: nos Governos do PS, a mediana da representação feminina fixa-se nos 17,6% (média de 19,7%), enquanto no PSD fica-se pelos 9,8% (média de 13,6%).

Onde estão as ministras?

Apesar dos avanços recentes, no sentido da paridade, o estudo mostra que o aumento numérico de ministras não extinguiu a desigualdade na distribuição do poder real no seio do Governo, com apenas 7,3% das nomeações para pastas centrais a terem sido atribuídas a mulheres (6 em 82 nomeações), em contraste com 17,1% nas pastas periféricas.

No plano da segregação horizontal, metade de todas as ministras portuguesas (30 em 60) concentrou-se na área social, onde representam 27,3% dos titulares.

Por oposição, a presença feminina permanece em cerca de 10% ou menos nas áreas da economia (9,1%), coordenação (11,1%) e pastas de soberania (11,9%).

Mais especialização para chegar a pastas centrais

Para superar as barreiras institucionais, as mulheres que chegam ao Executivo exibem um perfil nítido de sobrequalificação, com metade das ministras portuguesas a terem doutoramentos, contra apenas 25,1% dos ministros homens.

Além disso, 48,3% das mulheres são recrutadas como independentes sem filiação partidária, comparativamente com 35,5% dos homens.

Ainda assim, para aceder às pastas centrais, a filiação partidária mostrou-se uma condição indispensável para 100% das mulheres nomeadas.