O engasganço metropolitano

A notícia passou despercebida, mas um jornal de circulação nacional de 28 de janeiro de 2021 trazia um artigo intitulado "Península de Setúbal vê-se novamente arredada do acesso aos fundos comunitários" onde se informava que estes municípios, designados muitas vezes como a Área Metropolitana de Lisboa-Sul (AML-S), sentiam que o próximo quadro de financiamento comunitário os irá mais uma vez prejudicar porque não tiveram a possibilidade de, em tempo útil, se voltar a constituir em NUTIII (a NUT é uma unidade territorial, com vários níveis, adotada na UE para fins estatísticos e também para efeitos de financiamento comunitário). Separar-se-iam, neste caso particular, do resto da AML e, assim, poderiam fugir à condição de território desenvolvido aos olhos da União Europeia.

Na perspetiva destes municípios, o facto da globalidade da Área Metropolitana de Lisboa (AML) estar classificada na categoria "Competitividade Regional e Emprego" ou, simplificando, como "desenvolvida" (porque já está muito próxima do valor médio do PIB da UE), conduz ao clássico problema de ter o nome mas não ter o proveito. E o proveito, para o que verdadeiramente aqui interessa, corresponderia a uma maior capacidade de arrecadar receitas, algo que não sucede na Península de Setúbal, ficando-se neste aspeto muito aquém do verificado na AML-Norte (AML-N).

Relembre-se que em 2015, por aplicação da Lei 75/2013 de 12 de setembro, foi desencadeada uma reorganização das NUTII e III. Desapareceu a Região de Lisboa e Vale do Tejo. A região Centro (NUTII) acolheu as NUTIII do Oeste e Médio Tejo e a região Alentejo engordou com a sub-região da Lezíria do Tejo. Na mesma altura assistiu-se ao redesenho institucional da área metropolitana e à constituição de uma nova NUTII (AML) por fusão do que era a Grande Lisboa e a Península de Setúbal. Contudo, já uma década antes, em 2004, se tinha dado a autoexclusão metropolitana da Azambuja. Tudo isto, é bom de perceber, sempre tendo como principal motivação maximizar o cofinanciamento europeu, sobretudo para os municípios que pretendiam escapar à sina metropolitana.

É curioso, aliás, verificar que a motivação do acesso aos apoios estruturais europeus esteve presente em praticamente todos os ajustamentos sentidos no modelo institucional da AML, como tem sido possível estudar no projeto de investigação em curso, MetroGov3C - Governança na AML em Contexto de Conflito, Cooperação e Competição (http://metrogov3c.tecnico.ulisboa.pt), liderado pelo Instituto Superior Técnico.

É possível ainda ler na referida notícia de 28.1.2021, que a Península de Setúbal não colocava em causa o seu compromisso com a AML já que considerava ser possível assumir-se como território metropolitano e, ao mesmo tempo, como uma nova NUT III ou até NUTII (como se lê na vasta documentação - técnica e noticiosa - produzida sobre o assunto). Ou seja, a AMRS-Associação de Municípios da Região de Setúbal distingue de modo muito claro o que é a Área Metropolitana de Lisboa enquanto entidade intermunicipal e o que é a NUT enquanto unidade administrativa com consequências ao nível do financiamento comunitário.

As lições do passado e os sinais deixados por esta insatisfação revelam a presença de dois tipos de solução face ao mesmo problema de acesso aos fundos europeus. Uma, em que o resultado foi a reconfiguração da AML (saída de municípios, redefinição e criação de NUT, ...), mesmo que com desfasamento entre o seu racional funcional e o seu racional institucional; e, outra, que mantém a geografia intocável, mas gera uma clivagem interna (através da criação de duas sub-regiões) e evidencia as diferentes velocidades sociais e económicas entre a AML-N e a AML-S.

Se, no primeiro tipo de solução, a AML continuou a fazer o seu caminho, no segundo, imaginar que poderia manter a sua já de si fraca coesão intra-metropolitana, encerrando em si um hemisfério que é financiado com montantes significativamente maiores, é pura ilusão. Não por não ser justa essa discriminação positiva, mas porque a lógica vigente da competição intermunicipal é avessa a distorções desta natureza.

Nada disto é novidade. Algum tempo antes desta notícia já eu tinha dado conta do risco de uma secessão institucional (ou pelo menos na prática) que se sente na AML num artigo recente da Finisterra - Revista Portuguesa de Geografia, em número dedicado ao Covid-19. A busca de uma maior coesão (nos transportes, no enfrentamento das alterações climáticas, ...) parece correr em paralelo com uma penalizadora coerção legal e administrativa que apenas quer manter viva, a todo o custo, uma AML pulverizada por territórios desiguais, interesses divergentes e entrincheiradas estruturas ideológicas e sectoriais, impossíveis de gerir segundo o atual modelo.

Parecemos estar a assistir, desde há algum tempo, a uma série de engasganços metropolitanos em que os seus limites e arquitetura institucional estão sempre em sobressalto, com a curiosidade do atual parecer ser largamente sugerido pela sociedade civil (tanto pela Associação de Municípios da região de Setúbal como pela Plataforma para o Desenvolvimento da Península de Setúbal que integra a AISET, a ACISTDS, a CARITAS e o Movimento Pensar Setúbal). É um sinal dos tempos e de como se torna urgente na gestão metropolitana se acrescentar transparência, abertura e legitimidade democrática.

Vale a pena ainda reforçar o sentido do pedido de recuperação da NUTIII-Península de Setúbal para ampliar o apoio financeiro que lhe é dirigido atendendo à crise que toda a AML-S está a sofrer, no atual contexto pandémico. Este já é visível, no presente, com o seu impacto na economia do turismo, restauração, comércio, serviços pessoais e indústria automóvel. E, no futuro, os dias negros ameaçam regressar à Península de Setúbal. Não é um território que apenas conseguiu no passado obter mais 20€ per capita de financiamento comunitário que a AML-N e que é a quarta sub-região mais pobre do país (DN, 13/07/2018) que irá ser capaz de vencer os desafios sócio-territoriais atuais e os que infelizmente se adivinham. E também não se deve estranhar esta reivindicação ter sido feita insistentemente nos últimos anos, já que está a arrancar o novo Quadro Financeiro Plurianual para o período de 2021-2027, dado que se percebeu que o formato da AML sempre tem vindo a ser modelado a cada pacote financeiro comunitário (cf. timeline do projeto MetroGov3C), mais do que por qualquer outra razão.

Esta história contém, na nossa perspetiva, material muito rico para refletir sobre a gestão deste enorme navio que é a AML: i) por um lado, a instabilidade das suas fronteiras; ii) por outro, a fragilidade da coesão interna; e ainda, iii) uma imagem penalizada pela sua persistente desvalorização vinda dos mais diversos quadrantes.

Os impulsos para a mudança e os engasganços que a travam têm gerado grande instabilidade, desfazendo a importante relação entre território funcional e formal; incapacitando a construção de uma identidade metropolitana e de uma visão de futuro, integrada e consensualizada; impossibilitando a revisão de um modelo de ordenamento do território com mais de três décadas; distanciando atores públicos e não públicos; e agudizando a fragilização de um território metropolitano alvo de crescentes ataques escudados no discurso da coesão territorial ou da descentralização (cf. as mais recentes publicações sobre a descentralização e Poder Local em Portugal).

Prolongar esta agonia é o suficiente para que o futuro de quase três milhões de pessoas e do maior argumento económico nacional fique refém de uma impossível articulação entre os 18 governos locais, um governo nacional, dezenas e dezenas de entidades da administração periférica do estado central e uma miríade de entidades privadas e associativas, onde hoje se concentra uma grande parte da energia transformadora social e territorial. Esta complexidade tem sido um problema, mas também pode ser uma vantagem se se for capaz de com ela produzir capital territorial.

Acredito que só num novo nível de poder, região metropolitana de Lisboa, se poderá encontrar uma resposta satisfatória para o engasganço atual, mas também para os múltiplos egoísmos territoriais e sectoriais (embora legítimos) que não cessam de se manifestar e até de se aprofundar. A salvadora palmada nas costas poderá chegar demasiado tarde se não houver coragem para primeiro assumir o problema e depois apostar numa nova solução construída no quadro dos valores atuais da democracia e da constituição.

Geógrafo e Professor no Instituto Superior Técnico | Coordenador do projeto de investigação MetroGov3C- Governança na Área Metropolitana de Lisboa num contexto de conflito, competição e cooperação.

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