Associação de pensionistas entra na luta contra "dívidas" de viúvos

"As pessoas ou prescindem da pensão ou têm de pagar milhares de euros. Não sabíamos disto, nunca tínhamos ouvido falar, e estamos chocados. E vamos lutar pelos direitos destes pensionistas, porque não foram avisados da situação."

As declarações são de Maria do Rosário Gama, presidente da Associação de Aposentados, Pensionistas e Reformados (APRE). Ela própria ex-funcionária pública (foi professora), desconhecia por completo o caso das "dívidas" de dezenas de milhares de euros cobradas pela Caixa Geral de Aposentações (CGA) aos viúvos de funcionários públicos que pedem pensão de sobrevivência (a pensão atribuída aos herdeiros "dependentes" da pessoa que morre), mais conhecida como "pensão de viuvez"), revelado pelo DN a 18 de setembro.

"Temos audiências pedidas às comissões parlamentares do Trabalho e Segurança social e Economia e Finanças, e vamos abordar este tema. E com os grupos parlamentares e o Presidente da República também. E vamos requerer uma audiência à presidente da CGA (Maria João Carioca)."

A primeira audiência da APRE no parlamento teve lugar esta quinta-feira, com o grupo parlamentar do PS, que, através das deputadas Isabel Moreira e Alexandra Leitão (ministra da Modernização do Estado e da Administração Pública de 2019 a 2022), tinha já solicitado ao ministério que tutela a CGA - Trabalho, Solidariedade e Segurança Social - explicações sobre o assunto, aventando a inconstitucionalidade das cobranças, por violação do princípio da proibição do excesso, e também do princípio da igualdade.

Também o Bloco de Esquerda e o Partido das Pessoas, dos Animais e da Natureza (PAN) apresentaram pedidos de esclarecimento com dúvidas idênticas. Até agora não houve resposta.

Recorde-se que a cobrança destas "dívidas" se deve ao facto de a CGA considerar que os funcionários públicos em causa não fizeram, em períodos de trabalho entre 1934 e 1991 (ano no qual as quotas para a pensão de sobrevivência passaram a ser obrigatórias para todos os funcionários; previamente eram opcionais para quem entrou na administração pública antes de 1973), os descontos necessários para a formação de um direito dos viúvos, ou outros herdeiros dependentes, à pensão de sobrevivência.

Pelo que quando, após a morte de um ex-funcionário, o cônjuge sobrevivo ou outro herdeiro requer aquela pensão, a CGA efetua, nos termos do Estatuto das Pensões de Sobrevivência instituído pelo decreto-lei n.º 142/73 de 31 de março (do governo de Marcelo Caetano, último da ditadura), um cálculo retroativo dos mencionados descontos, e ao notificar, por carta, o viúvo da atribuição da pensão e respetivo valor, comunica-lhe no mesmo momento a existência dessa "dívida de retroação" e de um "plano de pagamentos", habitualmente de 60 prestações, a reter mensalmente.

O cálculo retroativo das quotas "em dívida" não incide porém sobre os vencimentos recebidos na época a que tal "dívida" se reporta, nem é efetuado de acordo com a taxa de quotização que entrou em vigor em 1973 - por via da lei invocada -, a qual era de 1% da retribuição (tornada obrigatória apenas para os funcionários que entrassem ao serviço a partir desse ano). As contas são feitas sobre o valor da pensão ou vencimento que o funcionário auferia quando morreu, e a taxa aplicada na quotização retroativa é a "vigente", ou seja, 3% (a qual vigora apenas desde 2011).

A aplicação desta taxa, que é o triplo da constante no Estatuto das Pensões de Sobrevivência - tanto na sua versão de 1973 como na de 1991 - está na base da qualificação de inconstitucional por proibição do excesso efetuada por juristas ouvidos pelo DN e aventada pelos requerimentos dos partidos ao governo, que pedem ao executivo que identifique o fundamento legal da sua imposição.

Em resposta ao DN enviada já em outubro, o ministério atribui o fundamento legal da aplicação dessa taxa à "aplicação conjugada do n.º 1 do artigo 14.º do Estatuto das Pensões de Sobrevivência [que remete para um artigo do Estatuto que estabelece ser a quota de 1%] e do artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 137/2010, de 28 de dezembro [que aumentou a "quota de sobrevivência" para 3%]" - o que significa que não existe uma norma legal a suportá-la, tratando-se de mera interpretação.

Ora, como frisou ao DN o especialista em Direito administrativo Pedro Sánchez, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL), "a Administração Pública tem de fundamentar rigorosamente a sua atuação em normas prévias que habilitem as suas decisões, sobretudo quando estas tenham conteúdo desfavorável para os cidadãos. Habilitação essa que não existirá se não for encontrada uma norma prévia que fixe a taxa agora é invocada contra os funcionários ou herdeiros."

É em virtude da aplicação desta taxa que os valores das "dívidas" são tão elevados.

A mais elevada da qual o DN teve até agora conhecimento - desde a publicação da investigação que o jornal está a ser contactado por pensionistas a quem estão a ser cobradas dívidas deste tipo - é a apresentada a uma senhora de 92 anos, que enviuvou em março, e que ascende a mais de 30 mil euros.

A carta da CGA para esta pensionista, à qual o DN teve acesso, foi enviada em junho, sendo redigida nos mesmos exatos termos de todas as que o jornal já conhecia e noticiara. Neste caso o cálculo da dívida diz respeito a um período de 40 anos, iniciado em 1949, e contabiliza-se em 32256,14 euros, a serem liquidados em 60 prestações de 537 euros (ou seja, durante cinco anos). A destinatária enviou um email para a CGA a pedir explicações, obtendo como resposta uma garantia de seguimento, mas até ao momento do contacto com o DN, no final de setembro, ainda não existira qualquer esclarecimento escrito.

Outra pensionista de sobrevivência, que também enviuvou este ano, e a quem a "dívida" cobrada é de mais de 28 mil euros (trata-se do caso descrito na investigação do jornal), procurou igualmente, em agosto, obter explicações da CGA, através de uma carta na qual pedia "o favor, a caridade ou a consideração desta mulher de 79 anos, que me seja dado esclarecimento, por escrito, de como a CGA fez os cálculos para chegar a tão elevado valor de dívida. Gostaria também de ser informada de qual a razão pela qual a dívida não foi apresentada ao meu marido antes de morrer".

A resposta da CGA, enviada a 12 de setembro por email, não apresenta qualquer justificação legal para a taxa aplicada nem demonstra, como solicitado, os cálculos efetuados.

Apesar de o ministério da tutela garantir ao DN que "a CGA, sempre que é solicitada, esclarece os requerentes de pensão de sobrevivência sobre a legislação em vigor e sobre os elementos subjacentes à dívida de retroação calculada, informando-os das operações e fórmula de cálculo da referida retroação e o modo como é obtido o seu valor final", o email enviado a esta pensionista limita-se a repetir que foi identificada uma dívida de quotas, cuja regularização, prossegue, "é feita de acordo com o disposto no art.º 61º do referido Estatuto [das Pensões de Sobrevivência] tendo relevado para o cálculo da dívida a pensão do falecido e a taxa vigente na data do óbito, cujo plano de pagamento teve em atenção o número máximo de prestações permitido por lei. Neste cálculo foram também consideradas as quotas pagas ao ex Montepio dos Servidores do Estado [instituição criada em 1934 e para a qual os funcionários podiam efetuar descontos - opcionais - para pensão de sobrevivência; foi em 1993 integrada na CGA], cujo valor total foi deduzido à dívida, depois de atualizado de acordo com a legislação."

Operações e fórmula de cálculo, zero. Também não há qualquer menção à razão pela qual a "dívida" não foi apresentada ao marido antes da sua morte.

Esta tendência da CGA para não dar respostas ao que lhe perguntam chega ao ponto de, no caso de uma aposentada que perante o que leu no DN quis saber se tinha quotas em atraso, certificar que esclarecimentos sobre pensões de sobrevivência só são possíveis post mortem.

"Pedi informação através da CGA direta [o site da CGA, no qual existe uma área pessoal para os beneficiários] sobre a minha situação contributiva para esse efeito. A resposta que recebi é um atentado à inteligência de qualquer pessoa", diz ao jornal Maria Sameiro Fernandes, que se apresenta como médica e ex-funcionária pública de 72 anos, "com uma filha de 51 anos, deficiente profunda com 95% de incapacidade".

E explica: "Descontei para o Montepio dos Servidores do Estado, desde que comecei a trabalhar até este regime acabar, não sei quantos anos [como referido, o Montepio dos Servidores do Estado foi integrado na CGA em 1993]. Depois de ler os casos que o DN apresentou e não querendo deixar para os meus outros filhos "dívidas" à CGA para que a minha filha tenha direito à pensão, inquiri se tinha dívidas para efeitos de pensão de sobrevivência e em caso positivo qual o valor."

A CGA terá, segundo este relato, retorquido: "Informamos que, em resposta à solicitação, a mesma só poderá ser analisada em sede de processo de pensão de sobrevivência quando ocorrer o óbito do pensionista, de acordo com a legislação em vigor nessa data". Indignada, a ex-funcionária pública comenta: "Fico sem saber se a minha filha, quando eu morrer, tem ou não direito a uma pensão e de quanto? E que quer dizer 'de acordo com a legislação à data'? Depois logo se vê? As leis podem ter efeitos retroativos? Um beneficiário quer resolver os assuntos e respondem assim? É depois de morrer que os resolvo? Ressuscito para isso?"

Foi o DN a sossegar Maria Sameiro, informando-a de que, tendo entrado na administração pública em 1980, terá sido desde o início do seu serviço alvo de uma quotização obrigatória de 1% - aquela que à época vigorava - para efeito de pensão de sobrevivência. Isto porque, como já referido, a lei que instituiu o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, datada de 1973, determinava que os funcionários a partir daí contratados tinham quotização obrigatória.

É, como já explicado, aos funcionários que foram integrados na administração pública antes de 1973 que dizem respeito as dívidas de retroação. Porque a lei nesse ano exarada permitiu (até 1991, quando a quota de sobrevivência passou a ser obrigatória para todos) a manutenção da situação anterior - na qual podiam optar ou por não descontar para sobrevivência ou fazê-lo segundo uma tabela na qual escolhiam entre oito classes de descontos.

Porém nem a esses funcionários (hoje, na sua maioria, aposentados) a CGA, a crer no que vários certificaram ao jornal, avisa da existência das "dívidas" de quotas. A informação fica para depois da morte.

Esta forma como a CGA comunica com os seus beneficiários foi, recorde-se, verberada numa decisão do Tribunal Central Administrativo Norte confirmada em abril de 2021 pelo Supremo Tribunal Administrativo, e que diz precisamente respeito a uma comunicação de "dívida por retroação".

Anulando a comunicação da dívida pela ausência de fundamentação, o tribunal instou a CGA a fundamentar "clara e circunstanciadamente" essas comunicações, "importando que se percecionem todas as operações aritméticas relevantes efetuadas, qual a razão dessa dedução, qual o fundamento de facto e de direito subjacente à referida operação, e em que momento ocorreu a dívida em questão e quem foi o seu responsável", ao invés de remeter ofícios "assemelhando-se a enigmas insusceptíveis de ser revelados". Como se constata quer pelas cartas enviadas após o acórdão do Supremo quer pelas respostas dadas a quem solicita explicações, a CGA continuou porém a usar a mesma linguagem que o tribunal caracterizou como "cifrada e impercetível, refugiando-se em fórmulas não intuitivas nem explícitas".

Linguagem que, como explicou ao DN Pedro Sánchez, infringe o princípio legal de que "a notificação de um ato administrativo tem de abranger os elementos essenciais do ato e estes têm de ser incluídos claramente no mesmo", o que significa que "se a notificação não os inclui não pode produzir efeitos".

A decisão do Supremo, porém, não tem aplicação automática a todas as situações semelhantes; apenas no caso apreciado. Mesmo se, garante o jurista, "há grande probabilidade de que toda e qualquer decisão idêntica fosse, se examinada pelos tribunais, anulada por falta de fundamentação ou mesmo declarada nula por violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais."

Em causa na ação apreciada pelo Supremo não estava apenas a impugnação da comunicação da dívida, mas a própria dívida. Porém, porque o tribunal inferior decidiu não examinar essa questão, o Supremo ficou impedido de o fazer - algo que os juízes conselheiros lamentaram, por reputarem a matéria de "complexa e repetível".

Nesta ação, como noutra que ainda corre nos tribunais e da qual o DN teve conhecimento, o principal argumento era de que a dívida, a existir, estaria prescrita (pelo prazo geral da prescrição em 20 anos). A CGA garante que não, por não existir prescrição de quotas previdenciais; uma decisão de maio de 2020 do Tribunal Central Administrativo Norte acaba por dar razão à CGA, mas por outro caminho. Considera o tribunal que não se pode, nestes casos, falar de "dívida", porque se trata da "quantificação de um valor que permita que um interessado migre de um sistema previdencial para outro, mediante o pagamento dos montantes entendidos como justos e adequados tendentes à efetivação dessa transição voluntária".

Não sendo dívida, não há prescrição - dir-se-á. Mas o constitucionalista e administrativista Paulo Otero, professor catedrático da FDUL, não vê as coisas assim: "Não se diga que não há prescrição de tais dívidas, pois isso viola o princípio da igualdade (face às dívidas entre privados e mesmo face a dívidas fiscais) e também os princípios da segurança jurídica e da tutela da confiança." E acrescenta outro ângulo: "Isto para não falar já se, ao pagar pensões sem os descontos necessários, o Estado não está implicitamente a abdicar de cobrar tais verbas, argumento este reforçado se nunca houve citação do devedor para pagar." O jurista crê assim que "o problema deve ser resolvido pela prescrição da dívida e, por outro lado, falta de citação do devedor."

Não faltando opiniões jurídicas sobre a matéria, tem faltado a oportunidade de as testar nos tribunais. É nisso que a filha de uma das pensionistas afetadas - uma viúva de um ex-militar à qual está a ser cobrada uma dívida de 20 mil euros - e que prefere para já ser apenas identificada pelo primeiro nome, Maria João, diz ao DN estar a refletir.

Crê que, para além do prazo curto que a lei prevê para a impugnação - três meses -, e do qual os destinatários das notificações não são avisados, e da grande complexidade do tema, "o grande motivo pelo qual não há mais ações relacionadas com estas dívidas é o tempo e energia que implicam - por definição as pessoas a quem as dívidas são cobradas não são novas -, e sobretudo o custo. As pessoas ficam muito revoltadas e magoadas, mas sentem que não têm forças e que podem perder ainda mais dinheiro. São muitos milhares de euros, entre honorários de advogados e custas de justiça, até porque sabemos que a CGA recorrerá até à última instância. Há o risco de, numa ação individual, mesmo ganhando, se acabe por ficar ela por ela entre o valor da "dívida" não paga e o que se gasta para não a pagar."

Gorada a possibilidade de que a Provedoria de Justiça intervenha - ao DN, esta instituição de defesa dos direitos dos cidadãos disse ter recebido queixas relacionadas com estas dívidas mas ter-se limitado a informar os queixosos das respostas que a CGA lhe deu, significando que não viu nada de ilegal ou inconstitucional no procedimento -, Maria João, inspirando-se nas "class actions" retratadas em filmes e séries americanos, pergunta: "Não será possível uma ação coletiva?" É que nesse caso, argumenta, "os honorários de advogado dividir-se-iam por todos. Para além de que, tratando-se de uma arbitrariedade do Estado que afeta muita gente, o que faz sentido é combatê-la em nome de todas as suas vítimas."

Tem pernas para andar, alvitra o administrativista e professor da FDUL Miguel Prata Roque. "O Código de Processo Administrativo permite ações coletivas. A questão é se as pessoas terão isenção de custas judiciais; estas podem ser muito elevadas se por hipótese um juiz considerar que o valor da ação é a soma de todas as "dívidas" em causa." Para não pagar custas, explica o jurista, "as pessoas afetadas podem constituir uma associação cujo pacto social refira expressamente que tem o objetivo de defender os interesses dos associados."

Prata Roque considera também a hipótese de uma ação popular. Previsto no artigo 52º da Constituição - "É conferido a todos, pessoalmente ou através de associações de defesa dos interesses em causa, o direito de ação popular nos casos e termos previstos na lei, incluindo o direito de requerer para o lesado ou lesados a correspondente indemnização (...)" -- , este tipo de ação tem um rol de objetivos elencados quer na lei fundamental quer na ordinária (lei 83/95, de 31 de agosto).

No rol constam "infrações contra a saúde pública, os direitos dos consumidores, a qualidade de vida e a preservação do ambiente e do património cultural", e não a segurança social. Mas, como nota o jurista, a lei diz "designadamente", o que significa que o rol é exemplificativo e não exclusivo (repare-se por exemplo que "direitos humanos" não consta), e "pode-se invocar a violação de um direito fundamental". Ainda assim, admite Prata Roque, "há sempre a hipótese de um juiz dizer que esse objeto não é admissível neste tipo de ação."

Há quem, precisamente temendo as idiossincrasias dos magistrados, torça o nariz à ação coletiva. Caso de Rita Rosário Duarte, a advogada que representou a autora (Joana Reais) de uma ação contra a CP no Tribunal Administrativo de Lisboa da qual resultou uma indemnização recorde (um milhão e seiscentos mil euros).

"A coligação é perigosa por submeter todos os sujeitos a uma decisão", reflete esta causídica. "Uma hipótese seria a de avançar com ações individuais que oficiosamente poderiam, mais para a frente, ser apensadas - mas claro, há a questão das custas. Pode-se pedir apoio judiciário, não sendo certa, porém, a atribuição. Quanto à ação popular, a jurisprudência tem restringido de forma significativa o âmbito da aplicação, pelo que o risco de improcedência é elevado. O que não quer dizer, claro, que não se possa tentar".

Mas Rita Rosário Duarte adianta ainda outra hipótese: "Pode-se apresentar queixa ao Ministério Público, o que é, apesar de ser pouco comum, também possível numa ação no tribunal administrativo. O MP tem legitimidade para instaurar ação administrativa com o objetivo de defesa dos direitos fundamentais dos cidadãos e da legalidade democrática, e as pessoas podem constituir-se assistentes nessa ação - o assistente é uma figura maioritariamente usada em penal, porém também pode existir em cível, logo também nos tribunais administrativos."

Para já, Maria João criou um grupo Whatsapp para reunir pessoas nas mesmas circunstâncias da mãe. "Para podermos trocar experiências, driblar a impotência e, quiçá, agir em comum. Talvez juntas - para já somos todas mulheres - possamos fazer o que não conseguimos isoladamente." Deu ao grupo o nome "sobreviventes".