"Ou pago ou fico sem pensão" - Estado cobra "dívidas" de dezenas de milhares de euros a pensionistas

28 513,94 euros. É o valor da "dívida" com que Maria, de 79 anos, foi confrontada em abril, em carta da Caixa Geral de Aposentações (CGA), quando requereu a pensão de sobrevivência que lhe cabe por morte do marido, aposentado da função pública, ocorrida em fevereiro.

A carta, à qual o DN teve acesso, informa-a do valor da pensão que lhe cabe (metade da que o marido recebia), apresentando de seguida a dita "dívida". A qual, informa a CGA - a instituição de previdência do funcionalismo público em matéria de aposentação -, diz respeito ao "montante global de descontos que não se encontram pagos, necessários para que a pensão de sobrevivência seja igual a metade da pensão de aposentação/reforma a que o falecido tinha/teria direito".

Por outras palavras: a CGA considera que o marido não fez os descontos necessários para assegurar à sua viúva a pensão de sobrevivência regulamentar, correspondente a metade daquela que ele recebia.

Essa ausência de descontos, lê-se ainda na missiva, dirá respeito a um período de 28 anos, de julho de 1963 a agosto de 1991. Por fim, é apresentado a Maria o "plano de pagamentos que lhe compete em função da pensão a que tem direito": 60 prestações de 475,23 euros.

Não há, na carta - igual a outras, enviadas a viúvos na mesma situação, com datas de 2018 a 2022 e das quais o DN teve conhecimento -, mais justificação, explicação sobre que contas resultam naquele valor, comprovativo, remissão para legislação que fundamente a "dívida" e a cobrança, nem menção de alternativa ou prazo para reclamação ou impugnação: é tudo apresentado como inelutável, facto consumado - "plano de pagamentos que lhe compete" não deixa margem para dúvidas.

Os termos nos quais esta dívida é comunicada foram, como se detalhará mais à frente, considerados sem efeito - precisamente por ausência de explicação e fundamentação - em ​​​​​​​acórdão de abril de 2021, pelo Supremo Tribunal Administrativo (STA). Essa decisão, porém, dizendo respeito ao caso de uma outra viúva de funcionário público, em situação em tudo idêntica à de Maria, não tem aplicação geral - limita-se a anular a comunicação daquela "dívida".

Assim, como se constata, a CGA, apesar de ser na decisão judicial que o STA confirma instada a efetuar "clara e circunstanciada fundamentação (...), importando que se percecionem todas as operações aritméticas relevantes efetuadas, qual a razão dessa dedução, qual o fundamento de facto e de direito subjacente à referida operação, e em que momento ocorreu a dívida em questão e quem foi o seu responsável", ao invés de remeter ofícios "assemelhando-se a enigmas insusceptíveis de ser revelados", continuou a enviar cartas nos mesmíssimos moldes.

E de molde a fazer os seus destinatários concluir que não têm outro remédio senão pagar.

"Cheguei à conclusão de que ou pago ou fico sem pensão"

Maria é disso testemunha. "Naquele último parágrafo cheguei à conclusão de que ou pago ou fico sem pensão. Quando recebi a carta o meu marido tinha morrido há tão pouco tempo, não tinha cabeça. Mas fiquei doida com aquilo. Como éramos só os dois - não tivemos filhos - e estou isolada do resto da minha família, que mora longe, fui em maio a um advogado de Viseu pedir ajuda. Ele fez perguntas à CGA e mandou-me a resposta que deram."

Trata-se de um email enviado do endereço geral da CGA, assinado "Atendimento escrito" e datado de 27 de maio

Apesar de fazer menção a legislação - o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, decreto-lei 142 de 31 de março de 1973 (do governo de Marcelo Caetano, o último da ditadura) que estabelece no seu artigo 61º que pode haver "retroação", ou "cálculo para trás" de descontos em falta, para que toda a carreira contributiva de um funcionário possa ser tida em conta para efeitos da pensão dos seus herdeiros -, as contas exatas feitas pela CGA para resultar na "dívida" cuja cobrança impõe não são demonstradas nem indicada concretamente a fundamentação legal.

Nomeadamente, e já lá iremos, a taxa de desconto aplicada àqueles 28 anos - no email a CGA diz apenas que aplicou "a taxa vigente à data do óbito", sem especificar qual.

Tão-pouco a "explicação" sobre a carreira contributiva do marido de Maria - a carta informa que aquele se "inscreveu voluntariamente no ex Montepio dos Servidores do Estado, para efeitos de sobrevivência, mas nunca requereu a adesão ao regime de pensões, instituído pelo Estatuto das Pensões de Sobrevivência, com a consequente regularização de quotas" - será entendível para quem não conheça em detalhe a história da CGA e a evolução da previdência na administração pública, ou seja, 99,9% dos destinatários. Além de que cria óbvia confusão: se o marido de Maria se inscreveu para "efeitos de sobrevivência", o que se passou para que lhe imputem quotas em falta?

Mantendo-se a insuficiência em termos de justificação e fundamentação, não é mais uma vez indicada qualquer alternativa à cobrança imposta pela CGA, prazo para impugnação (o qual, de acordo com o Código de Processo Administrativo, é de três meses), ou dada informação sobre que consequências poderão advir para quem impugne - tudo aquilo que, como já vimos, fez o Supremo Tribunal Administrativo considerar sem efeito a comunicação da dívida.

255 pensionistas com "dívidas" em 2021 , 3% do total

São seis (sete contando com o descrito no processo apreciado pelo Supremo) os casos semelhantes ao de Maria dos quais o jornal teve conhecimento. As "dívidas" variam entre 12500 euros e os quase 29 mil cobrados a Maria. Um dos pensionistas levou o assunto a tribunal; a CGA contestou a ação invocando a prescrição do prazo de impugnação (os três meses já referidos).

Não foi possível saber, junto do ministério do Trabalho, Solidariedade e Segurança Social, que tutela a CGA desde 2015 (antes estava no ministério das Finanças), a quantos requerentes de pensões de sobrevivência foram já apresentadas estas dívidas, nem qual o número de funcionários no ativo ou aposentados que a CGA considera terem quotas de sobrevivência por pagar.

Só foram disponibilizados dados respeitantes a 2021, ano no qual, certifica a tutela, do "número total de pensões de sobrevivência atribuídas, foram fixadas dívidas de retroação em 3% (255)."

Em 55 desses casos, informa ainda o ministério, os requerentes optaram por receber a pensão sem o tempo de retroação - o que significa que não se conformaram com a "dívida" e que, contrariamente ao que as cartas enviadas pela CGA dão a entender, há alternativa à "cobrança": pode-se optar pelo cálculo da pensão com base nos descontos efetuados. À questão do DN sobre quantos são os casos de "retroação" nos quais a CGA é ré, e qual tem sido o entendimento da justiça, o ministério não quis responder. Aliás, em tudo o que diz respeito a esta matéria as respostas da tutela foram ou insuficientes ou inexistentes.

Por outro lado, malgrado a perplexidade e revolta evidenciadas por todos os afetados, e de o assunto ter até já chegado ao Supremo Tribunal, de todos os especialistas contactados pelo jornal, entre peritos em segurança social, juristas, e representantes de sindicatos de trabalhadores da Administração Pública, apenas um tinha ouvido falar, "há muito tempo", destas cobranças efetuadas pela CGA, não sabendo bem do que se trata.

Este desconhecimento inclui todos os funcionários públicos perto da aposentação ou já aposentados com quem o DN falou. "Não faço a menor ideia sobre qual a minha situação em relação a esses descontos da pensão de sobrevivência", confessa um militar aposentado. "No site da CGA, na minha área pessoal, não encontro nada." Procurando nos seus papéis, dá com recibos de 20 escudos mensais, de 1975 e 1976, do Montepio dos Servidores do Estado. "Nem me lembrava de ter descontado para isto." Questionado sobre se tenciona perguntar à CGA se tem quotas em falta e, em caso afirmativo, pagá-las, hesita. "Vou perguntar a camaradas se sabem alguma coisa."

Maria, que além de viúva de um funcionário, é também aposentada da função pública, tendo sido colega do marido - "Éramos os dois professores, formámo-nos no mesmo ano, 1961, na Escola do Magistério Primário de Viseu" - garante igualmente não se lembrar de "alguma vez me dizerem que faltavam descontos para a sobrevivência". Ex-colegas com quem falou estão na mesma: "Ninguém sabia de nada."

Lei deixou descontos à vontade dos funcionários por quase 60 anos

Para compreender o que se passa é preciso mergulhar na confusa história do sistema previdencial dos funcionários públicos.

Começando então pelo princípio: o Montepio dos Servidores do Estado referido pela CGA foi uma instituição criada em 1934 no âmbito da então Caixa Nacional de Previdência, com o objetivo de que os trabalhadores da administração pública pudessem fazer descontos para a pensão de sobrevivência (a CGA, fundada em 1929, apenas tratava das reformas dos próprios funcionários).

Esses descontos para o Montepio, porém, não eram obrigatórios (só 57 anos depois, em 1991, viriam a sê-lo). Acresce que quem quisesse fazê-los podia escolher o valor, como explicava o preâmbulo da lei que cria a instituição: "Todos poderão escolher livremente a classe de pensão a que desejam habilitar os seus herdeiros". A classe da pensão decorria de oito classes de descontos, a começar em 15 escudos mensais e a acabar no décuplo (150).

O marido de Maria, como, de acordo com informação oficial de 1973, 75% dos que aderiram ao Montepio, escolheu a classe mais baixa - que dava consequentemente direito a uma pensão de sobrevivência muito baixa.
Note-se porém que a sua retribuição mensal era, no início da carreira, e segundo a viúva, de 1482,40 escudos, o que significa que, nessa altura, os 15 escudos que descontava para efeitos de sobrevivência correspondiam a 1% - fixe-se esta percentagem, porque é relevante.

Como até 1991 os descontos para efeitos de sobrevivência eram opcionais, pode suceder, explica a CGA no seu site, (no qual é bastante mais esclarecedora do que quando comunica diretamente com os beneficiários), que haja tempo de serviço em que o subscritor só tenha efetuado descontos para efeito de aposentação [ou seja, para a sua própria pensão e não para a dos herdeiros/viúvos]."

Por isso, prossegue a explicação, "a lei continua a prever a contagem, isolada ou cumulativamente, para efeito de sobrevivência e/ou de aposentação, com fixação separada de dívidas de quotas."

Devido a essa contagem separada, há casos, esclarece o ministério na resposta enviada ao DN, em que se constata que os funcionários não descontaram "o período mínimo para a atribuição desta prestação", ou "há disparidades enormes entre a carreira contributiva para aposentação e para pensão de sobrevivência". Razão pela qual a CGA "fixa dívidas de quotas aos herdeiros: sem a retroação, não haveria direito à pensão de sobrevivência.

"Dívida" desde 1963 é calculada com base no valor da pensão de 2022

Esta justificação da tutela lança uma luz benévola sobre a cobrança: sem ela, a pensão de sobrevivência não existiria, ou seria muito baixa. Ao efetuar a retroação, a CGA está, seguindo a lógica de um sistema baseado nas contribuições efetuadas pelos trabalhadores, a pagar-se dos descontos "em atraso" com o adiantamento que faz do valor total da pensão a que a pessoa teria direito (metade da do funcionário) caso os descontos estivessem em dia. É como que um "empréstimo" para pagar a dívida.

Só que, como sublinha ao DN um especialista em Segurança Social que prefere não ser identificado, "não se trata de uma "dívida". Só o seria se as pessoas tivessem recusado pagar, o que não é o caso." Além de que, lembra, "se fosse uma dívida estaria prescrita."

O argumento da prescrição é precisamente um dos mais invocados por quem opta pela contestação judicial: como pode reclamar-se uma dívida com mais de 30 anos?

Em resposta, a CGA garante que não existe prescrição de quotas previdenciais, e um acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte dá-lhe razão: "Em bom rigor, nem sequer se está perante uma dívida à CGA, mas antes e tão-só, perante a quantificação de um valor que permita que um interessado migre de um sistema previdencial para outro, mediante o pagamento dos montantes entendidos como justos e adequados tendentes à efetivação dessa transição voluntária."

Essa migração "entre sistemas" é efetuada pela CGA aplicando, por cada mês contabilizado como não tendo quotas "em dia", um desconto de "3% sobre a remuneração ou sobre o montante da pensão de aposentação recebida."

Concretizando no marido de Maria: ele efetuou, como referido, descontos para a pensão de sobrevivência - os tais 15 escudos por mês - mas a CGA não os considera suficientes para justificar o montante da pensão que atribui à viúva. Pelo que ao valor mensal da pensão que o marido recebia quando morreu - 2831 euros -, aplica uma taxa de 3%, multiplicando o resultado (84,93 euros) pelos meses correspondentes aos 28 anos entre 1963 e 1991.

É assim que se chega aos 28 mil euros da "dívida" de Maria e é este o motivo pelo qual em todos os casos que o DN conhece os valores são tão elevados: os descontos que a CGA calcula retroativamente são, mesmo que digam respeito a períodos com mais de 70 anos (numa das situações analisadas pelo jornal, a "dívida" de 19 mil euros, calculada em março de 2019, remonta à década de 1940), contabilizados sobre o montante da pensão que o aposentado recebia quando morreu, não sobre os salários auferidos à época. E a taxa aplicada é a "vigente" - os citados 3%, que a CGA, na quota de 11% atualmente descontada pelos trabalhadores (do setor público e privado) para efeitos de Segurança Social, a chamada Taxa Social Única, atribui à pensão de sobrevivência. Ao valor obtido são subtraídos os descontos efetuados, se existiram - no caso do marido de Maria, 15 escudos por mês durante 28 anos.

Particularidade do cálculo que o site da CGA não aborda, e para a qual o DN não conseguiu obter explicação da tutela, é que os descontos efetuados há mais de 30 anos para o Montepio são contabilizados sem ter em conta a inflação, ou seja, sem recorrer à tabela do instituto Nacional de Estatística que faz a conversão tendo em conta a evolução dos preços.

Assim, os 15 escudos que o marido de Maria pagou (correspondentes hoje a sete cêntimos), descontados ao longo de quase 30 anos, equivalem, nas contas da CGA, a pouco mais de 20 euros. Segundo a calculadora oficial do INE, só os descontos de 1963 a 1964 corresponderiam a mais de 100 euros.

"Se o meu marido devia, por que não lhe cobraram?"

"Maria ouve pacientemente a tentativa de resumo feita pelo DN. No fim, pergunta: "Se ele tinha uma dívida de descontos, por que é que não lha cobraram em vida, por exemplo quando se aposentou? E a mim? Por que não nos disseram?" Suspira. "Sinto isto como um roubo, sinto-me muito lesada. Mas não tenho saúde, nem capacidade económica para lutar contra o Estado."

Como ela, a maioria dos confrontados com a "dívida" acabará por se conformar, o que pode explicar que o assunto seja tão desconhecido. Mas será possível que nem o Montepio, em 1993 integrado na CGA, nem esta última tenham avisado os seus subscritores das quotas em falta? As pessoas foram avisadas e esqueceram? Ou simplesmente não quiseram pagar, deixando o ónus para quem lhes sobrevivesse - se alguém lhes sobrevivesse?

Como sucedeu agora com os ex-colegas de Maria: contactaram a CGA e descobriram ter quotas em dívida no que respeita à sobrevivência. "Disseram-me que não vão pagar", conta ela. "Estão muito indignados."

É essa a justificação implícita na resposta da tutela: "Durante décadas a CGA informou os funcionários públicos, no processo de aposentação, da existência de uma disparidade entre a carreira contributiva para aposentação e a carreira contributiva para pensão de sobrevivência. Os funcionários em causa (já todos aposentados ou falecidos) puderam optar pela retroação enquanto estavam no ativo, na aposentação e inclusivamente depois desta."

Ficou, porém, sem resposta a solicitação do jornal para que a CGA indique de que forma fez tais avisos e esclareça se os seus beneficiários podem consultar, na respetiva área pessoal no site da instituição (a CGA Direta), a situação quanto à pensão de sobrevivência e se nela são alertados para a citada "disparidade".

Não é pois possível saber se os funcionários foram efetivamente avisados. O que se sabe com certeza, porque no-lo diz o preâmbulo do decreto-lei que em 1973 instituiu o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, é que dos 346 053 servidores do Estado inscritos na CGA em 31 de dezembro de 1972 "apenas 104 052 eram contribuintes do Montepio". Menos de um terço, portanto.

E entre os aderentes, como já referido, a maioria manifestara "preferência generalizada pelos esquemas de menor custo, correspondentes a pensões de montante extremamente exíguo", o que, segundo o último executivo do Estado Novo, resultava em "situações chocantes, motivo de frequentes reclamações junto do Montepio, nomeadamente quanto a certos contribuintes que ocuparam altos cargos no funcionalismo civil e militar e que, por efeito da referida escolha, deixaram, por morte, à família pensões insignificantes e manifestamente desajustadas das suas necessidades e posição social."

Quota de 1% vigorou até 1994

Perante tal panorama, o governo de Caetano decidiu impor descontos obrigatórios, à taxa mensal de 1%, aos contratados a partir de 1973.

Mantinha porém, para os que já se encontravam ao serviço, a possibilidade de optar por três situações: continuarem a não descontar; manterem os descontos no valor que haviam escolhido; aderirem ao mecanismo de "retroação" que o decreto-lei instituía, pagando 1% sobre os salários correspondentes aos anos "para trás". Esta retroação, determinava a lei, poderia ser pedida em qualquer altura pelo funcionário, ou acionada pelos herdeiros. Nascia assim o regime que 50 anos depois foi aplicado a Maria.

Não foram encontrados dados sobre quantos funcionários pediram a retroação a partir de 1973, mas terão sido poucos, já que o preâmbulo do decreto-lei 343/91, de 17 de setembro, que quase 20 anos depois alterou o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, informa que a maioria dos que estavam abrangidos pela lei de 1934 não o fizera. O facto é atribuído a "desconhecimento dos contribuintes em matéria de segurança social" ou "desinteresse".

Concluiu-se então que os descontos para a pensão de sobrevivência, entregues ao Montepio, tinham de ser obrigatórios para todos os funcionários, mantendo-se, nos termos da lei de 1973, a quota fixada no artigo 14º -"O contribuinte é obrigado a pagar ao Montepio uma quota mensal correspondente a 1% das remunerações sobre as quais incide a quota para a Caixa Geral de Aposentações" - e a possibilidade de retroação (também à taxa de 1%).

Esta quota ficará em vigor até 1994, ano no qual, com o objetivo declarado de "igualizar a situação contributiva dos funcionários da administração pública com os demais trabalhadores por conta de outrem, em matéria de segurança social", é aumentada para 2,5% pelo decreto-lei 78/94 de 9 de março.

Viúvos pagam triplo da taxa imposta a cônjuges enquanto no ativo

Os 0,5% de diferença para a quota de 3% atualmente em vigor só seriam, no caso dos funcionários públicos que descontavam para a CGA (desde 2006 que esta estava "fechada" para os novos contratados para a função pública, os quais transitaram para a Segurança Social), acrescentados pelo decreto de lei nº 137/2010, de 28 de dezembro.

Estabelecida no âmbito das medidas adicionais de redução de despesa do Plano de Estabilidade e Crescimento, esta quota de 3% entrou em vigor a 1 de janeiro de 2011 - 20 anos depois de se ter imposto a obrigatoriedade dos descontos para efeitos de sobrevivência.

Sobressai assim uma questão fulcral: por que motivo usa a CGA uma taxa de 3% nos cálculos que incidem sobre períodos anteriores a 1991 (caso de todas as dívidas de retroação, já que a partir desse ano o desconto passou a ser obrigatório)? E com que justificação legal?

É que a aplicação retroativa desta taxa cria uma dupla situação de desigualdade.

Em primeiro lugar, a que se institui entre os funcionários ou herdeiros que entre 1973 e 1994 tivessem requerido a retroação, e aqueles a quem esta seja aplicada agora. Em segundo lugar, e talvez ainda mais difícil de justificar, a desigualdade que se afirma no seio da mesma carreira contributiva: um funcionário que se tenha aposentado depois de 1991 e que antes não descontasse para efeitos de sobrevivência, ou tivesse feito descontos no "sistema antigo", verá, ele ou os seus herdeiros, o tempo contado antes de 1991 a ser calculado com uma taxa de 3%, o triplo daquela pela qual o próprio descontou quando a quota passou a ser obrigatória.

Caso do marido de Maria, que se aposentou em 1999 e portanto descontou, nos oito anos que decorreram desde a entrada em vigor da lei de 1991 e até se reformar, menos de 3% para efeitos de sobrevivência.

Estando a CGA a cobrar a esta viúva uma taxa de 3% para os descontos em falta de 1963 a 1991, tal corresponde a mais 200% do que a lei impôs ao marido que descontasse enquanto no ativo. Se a "dívida" de Maria fosse calculada a uma taxa de 1%, o valor seria reduzido para um terço: 9504,64 euros.

Lesão do princípio da confiança jurídica?

Nos casos chegados à justiça de que o jornal teve conhecimento não foi levantada a questão do valor da taxa aplicada no cálculo da dívida. Mas nas contestações apresentadas pela CGA, nas quais esta se apresta a explicar os cálculos de retroação, nunca é indicado o fundamento legal para a aplicação da "taxa vigente".

Ora, como sublinha o especialista em Direito Administrativo Pedro Sánchez, da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa (FDUL), "o cálculo tem sempre de ser baseado no princípio da legalidade."

Este princípio que, indica, está previsto no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição e no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo, exige que "a Administração Pública fundamente rigorosamente a sua atuação em normas prévias que habilitem as suas decisões, sobretudo quando estas tenham conteúdo desfavorável para os cidadãos. Habilitação essa que não existirá se não for encontrada uma norma prévia que fixe a taxa agora é invocada contra os funcionários ou herdeiros."

Acresce que, se CGA aceita como válidos os descontos, obrigatórios, de 1% efetuados pelos funcionários de 1991 a 1994 - matéria sobre a qual o DN pediu esclarecimento à tutela, sem, mais uma vez, obter resposta - a expectativa seria de que qualquer retroação respeitante ao período anterior a 1991 se efetuaria com base nessa taxa.

Pode assim existir uma lesão do princípio da confiança, aduz o jurista: "Os princípios da proteção da confiança e da segurança jurídica, decorrentes do princípio do Estado de Direito previsto no artigo 2.º da Constituição e do princípio da boa fé previsto no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição, bem como no artigo 10.º do Código do Procedimento Administrativo, exigem que o Estado e as demais entidades públicas adotem um comportamento coerente com as expectativas criadas nos cidadãos, não lhes impondo sacrifícios com os quais razoavelmente não poderiam contar. Uma vez mais, esses princípios serão violados se um funcionário ou o seu herdeiro são confrontados com um desconto cujo montante não podiam imaginar, em virtude de não se encontrar previsto em qualquer norma aplicável à época. Sob pena de se estar perante uma inconstitucionalidade."

Esta "lesão da tutela de confiança" é, para este administrativista, agravada quando calha aos herdeiros serem confrontados com tal reformulação inesperada do cálculo.

Também o constitucionalista Jorge Reis Novais vê problemas na taxa usada na retroação, mas pela "proibição do excesso": "Não havendo uma norma jurídica que expressamente habilite a imposição de uma taxa de 3% (e mesmo que houvesse ela seria inconstitucional), na dúvida sobre que taxa aplicar deve-se fazer uma interpretação conforme aos direitos fundamentais e à Constituição. Nesses termos, e no caso, a imposição dos 3% seria desrazoável, determinando a violação do princípio da proibição do excesso, porque quem na altura fez os descontos os fez, no máximo, por 1% e quem os não fez não deve ser por tal facto "sancionado", uma vez que os descontos eram facultativos, não estava a cometer qualquer infração, pelo que não deve ser prejudicado agora relativamente a alguém que os tivesse feito."

A taxa aplicada não será, porém, a única questão em que pode estar em causa, no cálculo destas "dívidas", um problema de inconstitucionalidade. Também se levantam dúvidas sobre a conformação da retroação efetuada pela CGA com o princípio da igualdade.

Amnistia para o setor privado, obrigação de pagar no público

É que, três anos antes de criar o Estatuto das Pensões de Sobrevivência, o governo de Caetano tinha, através do decreto-lei 277/70 de 18 de junho, decretado uma "amnistia" para todos os beneficiários da Caixa Nacional de Pensões (trabalhadores do setor privado) em relação aos descontos não efetuados para efeitos de sobrevivência.

"A generalização do regime de pensões de sobrevivência que este diploma determina permitirá (...) reconhecer a todos os beneficiários existentes na data da sua entrada em vigor, incluindo os pensionistas, os mesmos direitos que lhes corresponderiam como se as anteriores contribuições tivessem respeitado também à nova modalidade", lê-se no preâmbulo da lei. "A partir da data da entrada em vigor deste diploma será contado a todos os beneficiários referidos (...) incluindo os pensionistas por invalidez ou velhice existentes nessa data, todo o tempo de inscrição que já apresentarem, como se as anteriores contribuições respeitassem também a pensões de sobrevivência."

Como aponta Elsa Venâncio Gomes, em Pensões de Sobrevivência do Sistema Previdencial em Portugal - Enquadramento Histórico, Análise da Situação Atual e Proposta de um Novo Modelo (2017, Instituto Superior de Ciências Sociais e Políticas da Universidade de Lisboa), "o que se permite, com esta legislação, é a atribuição de direitos no âmbito do regime contributivo que não decorreram da carreira contributiva do trabalhador, mas apenas de uma decisão governativa".

Assim, se no caso dos trabalhadores do setor privado o Estado assumiu o encargo de suprir a falta dos descontos, para efeitos de sobrevivência, respeitantes à carreira contributiva anterior, no dos funcionários da administração pública fez, três anos depois, o exato contrário.

O especialista em Segurança Social ouvido pelo DN espanta-se: "O Estado devia assumir que quando criou as pensões de sobrevivência assumiu o custo das contribuições não pagas - tanto no caso do setor privado como no do público."

Não tendo tal sucedido, crê Pedro Sánchez que a situação pode envolver uma violação do princípio da igualdade.

Tratamento desigual sem fundamentação?

"Em relação ao princípio da igualdade", explana o jurista, "que está previsto no artigo 13.º da Constituição e no artigo 6.º do Código do Procedimento Administrativo, ele proíbe situações de arbitrariedade na criação de um tratamento desigual para pessoas em situação equivalente. Isto significa que a entidade pública que introduz o tratamento diferenciado precisa de fundamentar justificadamente qual é o fator relevante que motiva a criação de soluções diferentes para pessoas ou casos que estão em situações materialmente iguais ou semelhantes."

E neste caso, continua Sánchez, "está por explicar o motivo para imposição de um sacrifício financeiro diferente para funcionários ou herdeiros que, à partida, parecem dever receber um tratamento igual."

Apesar de os dois diplomas em causa, de 1970 e 1973, terem sido promulgados antes de existir a Constituição em vigor, tal não prejudica a sua apreciação à luz desta, como informa o jurista: "Uma decisão ter sido tomada ao abrigo de uma Constituição anterior não a dispensa de respeitar os parâmetros gerais do nosso Estado de direito."

Até hoje não houve qualquer iniciativa no sentido de que quer os procedimentos da CGA no que respeita ao cálculo das dívidas quer a diferença de tratamento dos funcionários públicos face aos do setor privado sejam ponderados do ponto de vista da constitucionalidade.

A Provedoria de Justiça, que pode suscitar tal apreciação junto do Tribunal Constitucional, não parece a tal inclinada. Isto apesar de ter recebido três queixas "sobre este assunto" nos últimos dois anos, "apresentadas por herdeiros de subscritores da CGA que procuravam confirmar as informações que já lhes haviam sido prestadas por aquela entidade quanto à necessidade de proceder ao pagamento de quotas para sobrevivência (...), de modo a poderem aceder à respetiva pensão".

A resposta dada indicia que esta instituição de defesa dos direitos dos cidadãos vê a matéria como pacífica: "Depois de auscultada a CGA, os interessados foram elucidados sobre a sua situação concreta e o regime aplicável."

Também não há notícia de que, até agora, os tribunais tenham apreciado a questão substantiva. Se, como já mencionado, o assunto chegou em 2021 ao Supremo Tribunal Administrativo (STA), a decisão deste só diz respeito à comunicação da dívida, considerada sem efeito.

Apesar de a viúva autora da ação também impugnar a dívida em si, como o tribunal inferior (o Tribunal Central Administrativo, ou TCA) decidiu não apreciar essa questão, considerando que ao declarar a comunicação sem efeito ficava de tal dispensado, o Supremo não pôde abordá-la, o que os juízes conselheiros lamentaram: "Concede-se que a problemática jurídica subjacente ao dissídio - por ser complexa e repetível - poderia merecer a atenção do Supremo; mas, para isso, impor-se-ia que o TCA a tivesse enfrentado - o que não sucedeu "in casu"."

Também Pedro Sánchez deplora o sucedido. "Seria da maior importância que fossem superadas as tendências de emissão de decisões judiciais que se limitam a analisar aspetos formais dos casos ou adotam métodos formalistas de aplicação do Direito, abstendo-se de tomar conhecimento das questões substantivas e, com isso, prejudicando gravemente os direitos dos cidadãos que recorrem ao tribunal."

"Falta adequação a princípios do Estado de direito"

Quanto às consequências do acórdão do STA, este jurista explica que a CGA fica impedida de "cobrar aquela dívida" até fundamentar convenientemente essa ação.

Fundamentação que o tribunal considerou não ter ocorrido nem na carta nem nas sucessivas explicações que aquele organismo foi dando à viúva numa longa troca de mails: "Está aqui em causa, na fixação da pensão de sobrevivência, uma suposta dívida do então cônjuge da Autora (...), sem que se percecione a que se reporta essa dívida, quem terá sido o responsável pela mesma, e quais os normativos em que assentam as operações aritméticas com vista à fixação do valor da dívida e do emergente valor da pensão fixada. Os ofícios remetidos (...) pela CGA cingem-se, no essencial, a um conjunto de parcelas, datas, fórmulas e quadros, sem que se percecione o seu fio condutor, quer em termos factuais, quer em termos normativos." A linguagem utilizada, considera o tribunal, é "cifrada e impercetível, refugiando-se em fórmulas não intuitivas nem explícitas", e a instituição mantém "a mesma postura quando litiga contenciosamente".

Trata-se pois de uma anulação do ato pelo tribunal. Mas esta anulação, apesar de se fundar, explica Sánchez, no princípio legal de que "a notificação de um ato administrativo tem de abranger os elementos essenciais do ato e estes têm de ser incluídos claramente no mesmo", o que significa que "se a notificação não os inclui não pode produzir efeitos", só tem consequências concretas no caso analisado. Não se aplica automaticamente a todos, mesmo se, crê o administrativista, "há grande probabilidade de que toda e qualquer decisão idêntica fosse, se examinada pelos tribunais, anulada por falta de fundamentação ou mesmo declarada nula por violação do conteúdo essencial de direitos fundamentais."

Caso o STA considerar, num caso concreto, a decisão como nula, passará a ser mais difícil, opina ainda Sánchez, que "a CGA continue a agir nos mesmos termos. Até porque tal declaração permitiria que todos os afetados viessem a impugná-la, e sem prazo: em relação a atos nulos não há prazo para impugnar".

Para já, porém, a CGA não está legalmente obrigada, face à decisão de abril de 2021 do STA, a alterar as cartas que envia. Ainda que, frisa o jurista, "a administração pública tenha o dever de conformar a sua conduta com a jurisdicidade. Pelo que se pode falar, neste caso, de uma falta de adequação da conduta da administração pública aos princípios do Estado de direito."

O que sucedeu em consequência da anulação efetuada pelo tribunal - nomeadamente, se a cobrança da dívida se manteve - o DN não conseguiu saber: o ministério que tutela a CGA alegou não poder comentar "casos concretos, por razões legais relacionadas com a proteção de dados pessoais". Isto apesar de os acórdãos relativos ao caso estarem disponíveis online, expurgados de dados pessoais.

O ministério garante no entanto que a CGA "tem estado a ajustar as comunicações para ser mais clara a razão de ser das dívidas de quotas e a respetiva fórmula de cálculo. Os interessados que pretendem informação mais detalhada são objeto de tratamento individualizado e resposta personalizada."

Em que consistirá tal ajuste nas comunicações não foi esclarecido. Também não se obteve resposta à pergunta sobre se a tutela tenciona efetuar alguma alteração na forma de atuar da CGA, por exemplo certificando que esta informa - com a fundamentação devida e não através de "enigmas insusceptíveis de serem decifrados" - todos aqueles que considera terem quotas para efeitos de sobrevivência em atraso, de modo a que não caiba aos seus herdeiros, no momento do luto, a infausta surpresa. Se a CGA está certa de que a legalidade se encontra do seu lado, não deve ser complicado comunicá-lo de forma clara e acessível, e sem a ameaça explícita de não pagamento da pensão.