Europa reforça aposta na defesa em nome de autonomia estratégica

Desta vez é que é - garantem os mais otimistas. Depois de tantas tentativas inconsequentes de lançar uma Europa da Defesa, os ministros dos Negócios Estrangeiros e da Defesa da União Europeia (UE) puseram formalmente em marcha no início de dezembro em Bruxelas um ambicioso projeto europeu na área da segurança e da defesa.

O projeto dá pelo nome de CEP - Cooperação Estruturada Permanente (PESCO, na versão inglesa) e propõe-se intensificar a cooperação entre os Estados membros da UE no desenvolvimento de capacidades de defesa conjuntas e na melhoria da prontidão e do contributo operacional das suas forças armadas.

A CEP prevê um aprofundamento da coordenação nas áreas do planeamento das capacidades militares, do desenvolvimento conjunto de equipamentos e da prontidão operacional. O objetivo é otimizar a eficácia dos investimentos e criar convergências nos sistemas de armas e nas tecnologias e indústrias da defesa de forma a colmatar as lacunas da União em matéria de strategic enablers (ou seja, dos recursos críticos do potencial estratégico) e a disponibilizar as novas capacidades para operações militares europeias.

A Cooperação Estruturada Permanente conta com a adesão de 25 de um total de 28 membros - Portugal e a Irlanda juntaram-se finalmente, dias antes da reunião de Bruxelas, aos 23 que tinham já subscrito um mês antes o projeto. Apenas a Dinamarca, Malta e, naturalmente, a Grã-Bretanha (em processo de abandono da UE) ficam de fora.

A CEP propõe-se, enfim, criar uma cobertura institucional para exemplos de integração de defesa a nível regional como a Belgian-Dutch Navy, em que as marinhas dos dois países integraram comandos, tripulações e bandeiras com capacidades repartidas ou o European Air Transport Command (EATC), um mecanismo de controlo operacional integrado de recursos de transporte aéreo de tropas envolvendo sete Estados europeus.

Franceses e alemães lançaram o projeto em junho do ano passado, na sequência de uma reunião dos ministros da Defesa dos dois países, com conceções divergentes. A visão de Paris concebia um "núcleo duro", estruturado numa forte componente operacional e que reservava um papel central às forças e à indústria gaulesas. Mais atenta às sensibilidades a leste, a Alemanha defendia uma CEP mais inclusiva, com um conjunto mais alargado de membros.

O motor franco-alemão

A ideia da CEP amadureceu há cerca de um ano a partir de uma iniciativa franco-alemã no contexto de um esforço de relançamento de um projeto europeu em grave crise existencial. Um processo pontuado por momentos políticos como o já famoso discurso de Emmanuel Macron de 26 de setembro defendendo um relançamento da União a partir do eixo franco-alemão, com um destaque específico para a questão da defesa, ou o discurso sobre o Estado da União de Jean-Claude Juncker.

O projeto é ao mesmo tempo anunciado como resposta a um contexto geopolítico em rápida evolução. Os discursos políticos invocam o impacto do brexit, a eleição de Donald Trump e os sinais contraditórios vindos da Casa Branca quanto às relações transatlânticas e ao próprio papel da NATO ou a maior assertividade da política externa russa. A ameaça do terrorismo dá enfim nova urgência à questão, com a CEP a ser lançada pouco mais de dois anos depois dos atentados do Bataclan e Saint-Denis em Paris.

Muitos se perguntarão o que representa a CEP de novo depois de tantas tentativas de edificar uma Europa da Defesa que esteve longe de atingir os objetivos anunciados - Identidade Europeia de Segurança e Defesa, Política Europeia de Segurança e Defesa ou Política Comum de Segurança e Defesa, em vigor desde o Tratado de Lisboa, para falar apenas do pós-Maastricht - ou de iniciativas que nunca tiveram expressão operacional real, como os Europe Union battle groups ou que tiveram uma utilização muito pontual como o Eurocorps.

A primeira grande diferença passará pelo carácter vinculativo dos compromissos assumidos por cada Estado membro participante, ou seja, a obrigatoriedade do cumprimento dos compromissos assumidos na dezena e meia de projetos concretos já em marcha, e que será anualmente passado em revista no seio do Coordinated Annual Review on Defence e de outros mecanismos criados para o efeito.

Por outro lado, os programas em desenvolvimento no quadro da CEP, e em particular projetos como o drone europeu de observação, o futuro avião de combate ou as unidades comuns de ciberdefesa assumem, além da sua dimensão política e militar, uma importância industriale económica relevante e que poderá, vaticina-se já, servir de fator de dinamização do processo. Está em jogo o embrião de um complexo industrial militar franco-alemão e potencialmente europeu.

Curiosamente, o brexit terá de algum modo removido um dos obstáculos aos projetos de Macron e outros na matéria - a Grã--Bretanha bloqueou em várias ocasiões as iniciativas militares europeias. A Cooperação Estruturada Permanente não deixará ainda assim de constituir um desafio para a indústria de defesa britânica.

As reservas de Lisboa

A CEP levantou desde logo algumas reticências. Manifestaram-se receios de que o projeto se transforme no embrião de um futuro exército europeu e que conduza à especialização das forças nacionais, reduzindo substancialmente a autonomia de cada Estado membro em matéria de defesa.

Foram no fundamental as questões levantadas pela oposição em Portugal e que adiaram até vésperas do lançamento da CEP em Bruxelas uma decisão do governo. A questão levou mesmo a uma intervenção pública do presidente da República sublinhando que "seria um erro histórico" que o país ficasse fora deste mecanismo por "falta de diálogo" entre os responsáveis políticos.

A decisão tomada pelo Conselho de Ministros a 7 de dezembro terá tido em conta as dúvidas levantadas pelas bancadas do PSD e do CDS ao sublinhar que a participação no CEP não afeta "a soberania" e a "autonomia no processo de decisão nacional", quer quanto ao "desenvolvimento de capacidades" quer quanto ao "empenhamento das Forças Armadas em missões e operações". A CEP - sublinhou um comunicado do governo - não tem por objetivo, explícito ou implícito, nem a formação de qualquer suposto "exército europeu" nem a imposição a qualquer Estado membro de um princípio de "especialização".

O PCP e o Bloco de Esquerda demarcaram-se da decisão do executivo denunciando a perspetiva de uma "militarização da União Europeia" e da criação de um "exército comum". O PCP apontou a "ainda maior concentração de poder supranacional em matérias que estão no cerne da soberania e da independência nacionais" e o Bloco alertou para o "aumento de despesa com gastos militares" que a adesão ao CEP inevitavelmente implica.

Os promotores do projeto insistem que a participação nos projetos em causa é inteiramente voluntária e que o processo funcionará numa base eminentemente intergovernamental, ou seja, que as decisões continuarão nas mãos dos Estados participantes

O pilar europeu

O argumento não parece capaz de vencer todas as reticências. Se a ideia de um núcleo duro ou de geometria variável não vingou, a verdade é que cabe a quatro Estados (França e Alemanha, seguidas pela Espanha e Itália) a responsabilidade nas iniciativas de maior fôlego como o futuro sistema aéreo europeu ou o CROC - projeto de uma capacidade de reação rápida em caso de crise, de iniciativa francesa. Em última análise acabará por haver uma CEP a duas velocidades.

A CEP como quadro permanente de uma cooperação cada mais aprofundada no quadro da União não deixa de representar um fator de integração no domínio da defesa - há quem fale já de uma espécie de "eurozona da defesa". O próprio Jean-Claude Juncker invocou a perspetiva de "um exército comum da União Europeia" e os projetos de Emmanuel Macron de uma doutrina de defesa europeia inspiram-se claramente numa ideia de integração.

O carácter intergovernamental do processo e a dificuldade de coordenar culturas políticas e estratégicas claramente diversas parece, ao mesmo tempo, capaz de garantir uma significativa margem de negociação aos participantes no processo.

Os promotores do projeto garantem que a CEP virá "reforçar o pilar europeu no seio da NATO" - ou seja, que os projetos europeus serão desenvolvidos em estreita coordenação com a aliança e evitando quaisquer redundâncias. O governo de Lisboa sublinhou explicitamente que a adesão à CEP não afetará "os compromissos assumidos no contexto de outras organizações de defesa de que Portugal faz parte, nomeadamente a NATO".

Semelhantes ressalvas surgem sistematicamente acopladas a todas as tentativas de lançar uma Europa da Defesa, a reafirmar a solidez do laço transatlântico e a liderança americana, mas nem por isso deixa de envolver algum equívoco.

Ora, as anteriores tentativas de defesa europeia depararam-se com fortes resistências americanas - prontamente apoiadas pelos britânicos, e de alertas para riscos como a duplicação das estruturas da NATO.

Autonomia estratégica

O objetivo último da CEP será, enfim, transformar a Europa num ator internacional relevante, com um papel de maior relevo na gestão de crises internacionais e na construção de uma ordem de segurança.

Ora, a guerra do Iraque de 2003, o Afeganistão, a questão nuclear iraniana, a instabilidade crónica do Médio Oriente, os desafios impostos pela Rússia e as próprias dúvidas suscitadas pela administração Trump quanto à atitude americana em relação aos aliados revelaram de uma forma cada vez mais insofismável que as perspetivas e os interesses de europeus e americanos em matéria de segurança estão longe de coincidir.

Angela Merkel sintetizou de algum modo o desafio que a questão coloca à Europa ao apelar, numa notada intervenção a 24 de setembro em Munique (e certamente com as iniciativas erráticas do novo chefe da Casa Branca bem presentes), a que os europeus contassem doravante, antes de mais, consigo mesmos. Em rigor, e em termos de segurança, a ameaça do terrorismo tem dimensões diferente na Europa e nos EUA.

O objetivo de garantir uma margem de autonomia estratégica - a questão-chave de qualquer ideia de defesa europeia - passará, mais do que pelos recursos militares disponíveis, por um posicionamento estratégico e por uma abordagem das crises internacionais numa perspetiva especificamente europeia - a proposta franco-alemã falava já mesmo da criação de um dispositivo político de análise e reação às crises internacionais.

Em última análise, é por aí que passará o êxito ou o fracasso das ambições da Europa da Defesa - o que porá inevitavelmente em questão as convergência no seio da NATO.