"A exclusão de imigrantes e refugiados pode trazer novos riscos para a segurança"

João Estevens é investigador do Instituto Português de Relações Internacionais da Universidade Nova de Lisboa, doutorando em Estudos da Globalização. Durante dois anos analisou as políticas europeias de segurança em relação às migrações e concluiu que há riscos "sérios e complexos" se não for feita uma integração das novas comunidades.

Qual foi o ponto de partida para este estudo?

As migrações são um dos grandes temas dos últimos anos. A crise migratória, que se seguiu a uma grave crise financeira e económica na generalidade dos países da União Europeia (UE), veio acentuar divisões e pôr em causa valores humanitários, solidários e de proteção dos direitos humanos, que sempre foram muito caros ao projeto europeu. O meu interesse veio da sua atualidade e complexidade.

Encerra em si uma dimensão humanitária, ao mesmo tempo que põe em evidência as interdependências do mundo global e as tensões existentes sobre o funcionamento da UE e a relação entre os Estados membros.

Há sinais claros de que os tempos são outros, tempos com novas prioridades, em que a memória histórica das elites políticas e das populações sobre acontecimentos passados se desvanece.

A questão migratória e a separação entre o nacional e o não nacional - o "outro" - tem sido um dos temas preferenciais nas narrativas de alguns movimentos populistas em ascensão, também presentes na última campanha presidencial norte-americana, que culminou com a eleição de Donald Trump, ou no referendo sobre a permanência do Reino Unido na União Europeia, que determinaria o brexit.

O que quis entender na relação segurança/migrações?

Em concreto, aferir se os países que acolhem mais refugiados e recebem um número de pedidos de asilo mais elevado apresentam maiores preocupações de segurança face à recente crise migratória do que os restantes; e perceber o objeto da segurança: se o Estado, o seu território e os seus cidadãos ou se a pessoa humana em maiores condições de insegurança.

E o que concluiu?

Os Estados membros securitizam a questão migratória de forma muito diferenciada, mas com um denominador comum: nunca, ou raramente, o foco da segurança se coloca no migrante, refugiado ou requerente de asilo. Ou seja, apesar de muito se falar em sociedades sem fronteiras e interdependentes, a segurança mantém-se muito centrada no Estado. A intensidade deste processo é, logicamente, maior em países onde a pressão migratória é maior.

E a UE serve para equilibrar essas diferenças?

A UE, de facto, assinala o desafio humanitário e as dificuldades na gestão dos requerentes de asilo. Mas estamos a falar de uma organização cuja atuação se encontra limitada pelos Estados membros, que têm posições muito distintas. Assim se compreende a forma como foi gerida a crise migratória e de refugiados nos últimos anos, com respostas comunitárias tardias e muitas vezes contraditórias entre os Estados membros.

Há uma ideia, que descreve no seu trabalho, que gostava que desenvolvesse: como é que a exclusão pode representar um risco maior para a segurança do que os próprios fluxos migratórios?

A maioria dos estudos recentes aponta para isso sim, que a exclusão das comunidades imigrantes e de refugiados pode trazer novos riscos associados a essa exclusão - potencialmente mais sérios e complexos para os países do que a crise migratória. Aliás, a crise migratória não tem necessariamente de se colocar enquanto uma questão de segurança. A forma como é gerida a crise migratória é que pode originar alguns desafios para a segurança. São ideias distintas.

Por isso é que é importante que haja respostas articuladas e conjuntas, para que os fluxos de entrada em cada país possam ser relativamente sustentáveis, de modo a que os países tenham capacidade e disponibilidade para trabalhar na integração destas pessoas.

A circulação de pessoas é histórica, não é um fenómeno recente, que foi acentuada com o desenvolvimento de crescentes interdependências económicas, sociais e culturais. E o sentido dos fluxos não é somente sul-norte, atualmente o volume dos fluxos sul-sul já são superiores. O encurtamento de ideias de tempo e de espaço é uma realidade.

As pessoas circulam por trabalho e lazer e continuarão a fazê-lo. Como continuarão a existir conflitos, exclusões de grupos sociais por motivos políticos, guerras e desastres ambientais, que farão que haja grandes fluxos de refugiados e requerentes de asilo. A exclusão enquanto princípio que gere a política migratória parece-me um mau princípio e difícil de pôr em prática no mundo de hoje.

Vivemos numa situação híbrida, em que, por um lado, somos cidadãos globais e estamos presentes, física e digitalmente, numa escala transnacional, ao mesmo tempo que mantemos uma nacionalidade e respondemos politicamente e legalmente a um país.

Não me parece nem bem nem mal, é apenas um diagnóstico de uma situação que me parece híbrida. Ora, se as migrações são processos com raízes históricas que nos acompanharão no futuro, é responsabilidade das sociedades pensar, planear e antecipar possíveis situações de crise.

É desta forma preventiva que se deve pensar a segurança. Esse planeamento é precisamente para se estar mais preparados em situações de crise, algo que não sucedeu quando a crise migratória emergiu.

Na prática, conjugar essa preocupação humanitária com a segurança é complexo...

É obviamente difícil para uma sociedade receber, acolher e integrar fluxos migratórios tão intensos num tão curto espaço de tempo. Não há preparação política, nem condições materiais para dar resposta aos desafios existentes.

Um dos principais riscos de segurança que se tem falado é a possibilidade de infiltração de possíveis membros de células terroristas nestes fluxos e que levou a um reforço do controlo fronteiriço com novas colaborações entre forças policiais e os serviços de informações.

Em boa verdade, a presença de membros de células terroristas em território europeu aconteceu sem que houvesse necessidade de recorrer a infiltrados que se aproveitassem da crise migratória para chegar aos países da União.

E em muitos casos são pessoas com cidadania de países europeus, Estados membros da UE. Como é sabido, o problema do terrorismo na Europa tem estado muito mais associado à falta de integração económica, social e cultural de algumas comunidades imigrantes, levando a que cidadãos nacionais, provenientes de segundas e terceiras gerações de imigrantes, tenham sido aliciados em participar em organizações ou iniciativas terroristas.

Não é excluindo imigrantes e refugiados que deixa de haver mais ou menos atentados terroristas. A exclusão é, de facto, um mau princípio até do ponto de vista da segurança. É cada vez mais difícil sustentar uma segurança nacional duradoura sem uma forte resposta às condições que geram insegurança humana.

Que riscos há sem essa resposta à "insegurança humana"?

A não integração de imigrantes e de refugiados pode contribuir para muitas situações de insegurança humana, que podem levar à expansão da pobreza, à necessidade de apoios sociais que pressionam o Estado social, ao aumento das atividades na economia paralela, ao desenvolvimento de pequenas redes de criminalidade organizada em diversas áreas, à guetização urbana e marginalização em grandes cidades e, em menor escala, ao terrorismo.

Estes são alguns dos riscos para a segurança, em sentido alargado, apontados em muitos estudos, que me parecem muito mais difíceis de securitizar e gerir quando comparado com o acolhimento de imigrantes e de refugiados provenientes da atual crise migratória. Cuidar da segurança humana, que é um conceito que surgiu no âmbito das Nações Unidas nos anos noventa, e que articula direitos humanos, desenvolvimento e segurança, é alimentar a segurança nacional.

Nas nossas sociedades, a segurança é muito mais do que a ausência de conflitos e de guerras. Só trabalhando uma visão alargada de segurança é que podemos esperar alcançar condições que permitam a paz e a estabilidade dos regimes políticos democráticos no futuro.

Em resumo, parece-me mais fácil gerir a necessidade de integração dos fluxos de entrada no país de acolhimento e as assimetrias étnicas e religiosas de uma população residente multicultural do que os outros possíveis riscos que mencionava.

E como pode um país prevenir as ameaças à segurança sem pôr em causa a questão humanitária?

Precisamente pelo que disse anteriormente. Com a perceção de que a segurança vai para além de uma dimensão político-militar. Na atualidade, excluir a questão humanitária e o respeito pelos direitos humanos só seria possível com um movimento de retrocesso social tão grande que nos levasse de volta para o Estado-Nação e que nos confinasse às fronteiras nacionais, penso.

Eu acho que é normal que em períodos de crise sejam naturais a existência de tensões entre movimentos globalistas e movimentos nacionalistas, que possam defender a primazia do Estado-Nação. Mas a verdade é que a segurança é grandemente coletiva e cooperativa, daí a existência de uma série de organizações internacionais de segurança.

Atualmente, o sistema internacional reconhece que os Estados não são os únicos atores. Os Estados competem e cooperam entre si em função de interesses estratégicos e alianças políticas, económicas ou securitárias, sendo certo que a política de um Estado pode influenciar o que se passa noutro. Logo, na mesma linha, a segurança preventiva de um Estado pode trazer riscos de segurança para outro Estado.

Ambos atuam no interior de um sistema dinâmico e complexo. E ainda que um ou outro Estado possa, em determinado contexto social e político, ignorar a questão humanitária, sem ela não conseguiremos ter estabilidade na segurança nacional.

Dito isto, é inegável afirmar que faltou ​​​​​​​um pensamento mais humanitário nas elites políticas e se calhar em todos nós, enquanto sociedade, que não fomos capazes de as pressionar no contexto desta crise migratória. Ainda assim, penso que esse comportamento decorreu muito mais das circunstâncias políticas em que a crise acontece do que propriamente de uma visão política que já não assenta num pensamento humanista.

Para concluirmos um eventual declínio desse pensamento humanista enquanto base das relações políticas e sociais existentes no Ocidente, penso que será necessário mais tempo. Neste momento, as questões humanitárias são fundamentais em muitos países, em muitas instituições internacionais, em muitas ONG e para muitos cidadãos.

E a crise migratória também mostrou este lado. Mostrou uma forte mobilização de vários setores da sociedade civil em torno da necessidade de uma intervenção humanitária junto de migrantes e refugiados.

No atual contexto político internacional e na própria Europa, com os populismos e extremismos a ganharem um espaço cada vez maior, como se pode convencer a sociedade sobre a importância de haver políticas de integração?

É claramente mais difícil e os resultados eleitorais dos últimos anos mostram isso mesmo, assinalando que esta é uma grande questão na sociedade de hoje. A indiferença face ao outro, o distanciamento face à dor do outro e a falta de empatia por uma situação limite é algo que nos deverá fazer refletir enquanto sociedade. São questões estruturais da sua construção e da nossa vida coletiva. Somos os protagonistas das nossas vidas, mas o mundo é maior do que as nossas vidas.

A partir do momento em que se perde esse plano maior e uma dimensão coletiva da organização social, parece-me que será sempre mais difícil convencer a sociedade do que quer que seja. Já agora, quando falamos da crise migratória, é importante não esquecer que estes fluxos são compostos por pessoas em fuga numa tentativa de sobrevivência, muito mais do que aquelas que procuram melhores condições de vida.

É uma confusão comum que se tem feito ao longo deste processo. Ainda assim, acho que há uma necessidade de maior esclarecimento junto das populações, cuja maior responsabilidade é do poder político, dos media e da academia.

Estes são canais de comunicação abrangentes para tentar desconstruir ideias e fomentar pensamento crítico na sociedade sobre as mais diversas questões. Há uma culpabilização excessiva das comunidades imigrantes por falhas de um modelo de desenvolvimento económico e político, que em nada se deve às populações imigrantes.

As fragilidades da integração económica, a corrupção ou a crise dos partidos políticos em democracias consolidadas em nada se deve às populações imigrantes. É necessário desconstruir ideias instaladas de que quem chega vem roubar um posto de trabalho, vem para participar em redes de criminalidade ou para perpetrar um atentado terrorista. Estas são ideias que existem deste exato modo na cabeça de muitas pessoas e que contribuem para a criação de um estigma sobre os imigrantes.

Ainda que em menor escala no caso português, as sociedades de hoje são multiculturais. É uma realidade inegável. O contributo económico, social e cultural das populações com diferentes origens culturais é semelhante à restante população, se em condições semelhantes.

Estatisticamente, em geral, não há mais desempregados não nacionais do que nacionais, não há mais subsídios para não nacionais do que nacionais, não há mais crimes praticados por não nacionais do que por nacionais. Ou seja, por um lado, esta distinção (nacional vs. não nacional) em si mesma não faz muito sentido, e, por outro lado, as narrativas que as alimentam são recorrentemente movidas por sentimentos nacionalistas e exclusivistas e, em alguns casos, xenófobos.

Penso que é fundamental tratar a população residente como um todo, trabalhar na integração das comunidades imigrantes e trabalhar, também, na receção dessas mesmas comunidades. Em qualquer relação, há um trabalho a ser feito pelos dois lados, nos dois sentidos. Qualquer mudança cultural leva tempo a sentir-se, mas deve ser incentivada de cima para baixo, com programas em diversas áreas, com legislação e com educação para uma cidadania ativa multicultural.

E a solução para o problema?

A complexidade do tema estende-se às duas soluções mais evidentes. Por um lado, a solução dependerá da estabilidade política no Médio Oriente e norte de África; e por outro, da evolução política da União Europeia, atualmente a braços, para além da crise migratória, com a ascensão de forças políticas de extrema-direita e eurocéticas em vários países, muitos deles com forte impacto político (França ou Alemanha) ou na linha da frente da crise migratória (Itália).

Não querendo parecer pessimista, nesse caso a esperança é quase nula, ou não?

Acho que a experiência da crise migratória não pode ser vista como una. Houve momentos distintos aos quais corresponderam diferentes fases e diferentes respostas. Uma primeira fase mais negativa e, atualmente, uma fase mais equilibrada. Ainda se continuam a registar muitas mortes de pessoas em trânsito, quer em terra quer no mar.

O que quer dizer que há seguramente ainda muitas coisas por fazer. A estabilidade política no Médio Oriente, no norte de África e, também, no Sahel continua a ser uma questão hoje e não me parece que ficará resolvida de um momento para o outro, pois as clivagens existentes são complexas e fruto de um processo de desenvolvimento social e político tardio sobre os quais não se pode ignorar os séculos de experiência colonizadora por parte de vários países europeus.

Por outro lado, a ação europeia também tardou em chegar e aparenta ser hoje muito mais ágil, atuando com programas em diversos níveis, o que me parece muito positivo, pois a mitigação dos efeitos negativos da crise migratória está dependente de um conjunto de respostas multinível que estão hoje em curso e nas quais não se pode ignorar o papel da União.

Penso que esta crise migratória veio acentuar as tensões que já eram conhecidas e a falta de integração do projeto (já tinha sucedido na crise do Euro), mais evidente após os últimos alargamentos. As divisões na União Europeia não são apenas norte-sul, mas, nesta questão, sobretudo este-oeste, com particular destaque para os países do Grupo de Visegrado.

Ainda assim, ao mesmo tempo em que a crise evidenciou as fragilidades europeias, também mostrou que era necessária uma resposta europeia sob pena de a ausência de resposta determinar o falhanço do projeto europeu tal como o conhecemos. Ainda que de modo parcial, penso que essa resposta tem surgido.

A própria alteração de discurso de Angela Merkel parece-me paradigmática sobre esta questão, quando discursou neste verão, na cimeira de Bruxelas, apelando a consensos e afirmando que a forma como se lidasse com a crise migratória podia determinar o futuro da União Europeia.

Penso que, no mínimo, foi um alerta que levou a que os partidos políticos europeístas fizessem um esforço maior nos seus países para conseguirem alguns consensos nacionais e europeus. Apesar disso, um mês depois, o ministro do Interior italiano proibia o desembarque de migrantes na Sicília.

Ainda que haja muitos pontos negativos, há hoje uma atuação conjunta com países de origem, países de trânsito e alguns dos países de chegada, que terá muitas falhas, mas que representa um passo em frente na gestão da crise migratória. Resumindo, tenho hoje mais esperança do que tinha quando iniciei o estudo, em 2016.

Como caracteriza a política portuguesa nesta matéria, comparativamente com a dos restantes países europeus?

Na relação securitária, que é sobre o que posso falar melhor, parece-me que Portugal é um país que pensa de forma abrangente a segurança. Pensa a segurança nacional e a segurança humana da sua população, não só em Portugal mas também no estrangeiro.

O Conceito Estratégico de Defesa Nacional (CEDN), enquanto elemento estruturante da política nacional, é disso um bom exemplo. Menciona a necessidade de relações estratégicas com os países das comunidades imigrantes e emigrantes, a promoção de ações de combate a redes de imigração clandestina e de tráficos de seres humanos, a premência de planos de atração de imigrantes para mitigar o envelhecimento demográfico, desenvolvendo, em simultâneo, políticas de integração.

Ainda assim, há países que depuram muito mais a questão das migrações nas suas estratégias de segurança, como os casos da Alemanha, da Espanha, da Finlândia, da Grécia, da Hungria, da República Checa ou do Reino Unido, assinalando não só os possíveis riscos para a segurança nacional como as interdependências com outros domínios da sociedade e as formas de cooperação multilateral, em particular com a União, na resposta a estes desafios.

Do ponto de vista securitário, Portugal faz uma exploração intermédia desta relação. Mas a análise institucional portuguesa não se esgota no CEDN. Paralelamente, há planos de integração de imigrantes, há um Plano Estratégico para as Migrações recente e ambicioso, há relatórios de monitorização da integração de imigrantes, do Observatório das Migrações, com indicadores positivos, pelo que há uma clara intervenção política sobre as questões migratórias, que articula diferentes instituições, conseguindo estabelecer uma atuação coerente e consistente.

O poder central tem atuado e ainda que mais possa ser feito, grande parte da integração decorrerá de processos micro, com a frequência escolar, a socialização com a comunidade residente local, e os programas de apoio específicos para habitação e atividades económicas alicerçados no poder e nas estruturas locais.


Há algum Estado membro que consiga ter uma política equilibrada e com sucesso nesta matéria?

Os países menos pressionados pelos fluxos migratórios e com um sistema político em que a expressão de partidos ou movimentos populistas de extrema-direita é baixa ou residual, parecem-me estar numa posição mais confortável para efetuar uma gestão política mais equilibrada.

Ainda que haja muito por fazer, em termos relativos, a gestão política de Portugal parece-me equilibrada e com algum sucesso, em particular com algumas iniciativas como a colocação de jovens imigrantes e refugiados no ensino universitário e a fixação de população jovem e adulta em regiões altamente envelhecidas. Talvez por isso, num estudo publicado pelo Eurobarómetro neste ano, Portugal era o segundo país da União Europeia com uma perceção mais positiva sobre a integração dos imigrantes.

Como se inspira e motiva para uma investigação destas?

No geral, ao fazer ciência, o objetivo é sempre o mesmo, designadamente gerar conhecimento, acreditando que esse conhecimento pode auxiliar o decisor político aquando da tomada de decisão ou contribuir para um debate esclarecedor e fundamentado junto da sociedade civil. São sempre estas as minhas motivações para desenvolver trabalho científico. Acredito que há um valor, nem sempre possível de mensurar, criado para a sociedade e do qual todos e todas acabaremos por direta ou indiretamente beneficiar. Poder participar, ainda que de forma muito reduzida, neste processo é a minha fonte de inspiração.

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