O duplo uso da Marinha. Bálsamo a pedido?

Ao ver o artigo do ministro da Defesa Nacional (MDN) sobre a Autoridade Marítima pensei que finalmente um ministro ia revelar auditorias ou estudos para reformular esta política pública com solidez.

Afinal ecoou a narrativa das poupanças, a qual não tem fundamento teórico nem empírico, na forma da já extinta "doutrina da Marinha do duplo uso", criada por oficiais da Armada, e que desta não saiu.

O que leva um ministro a dar uma "carta de conforto" em público a um serviço sob a sua direção? Será um bálsamo a almirantes reformados "à beira de um ataque de nervos"? Claro que os almirantes reformados falam pelos oficiais no ativo; estes mantêm o silêncio em público para não perderem os cargos.

O silêncio da GNR e do ministro da Administração Interna face aos ataques dos almirantes reformados basta para perceber onde está o poder. As fragilidades do artigo do ministro Cravinho sublinham-no. Porquê?

Primeiro, os conceitos. Não há economias de escala entre a função militar e a policial ou a proteção civil. A ciência económica define as economias de escala para bens ou serviços, iguais, produzidos por uma dada unidade de produção. Quererá dizer "economias de gama", por partilhas, dada a produção de distintos bens ou serviços, em conjunto, pela mesma unidade de produção. Das partilhas podem resultar poupanças (sinergias), mas não economias de escala; é outro conceito.

É lamentável reduzir as capacidades a pessoal e sistemas, ignorando a doutrina e a organização. Vários estrategistas colocam (erradamente) a vertente genética da estratégia antes da estrutural: os serviços que têm os recursos devem ter os poderes; neste caso, a Armada, por ter marinheiros e navios, deveria exercer todas as competências do Estado no mar. Mas no Estado de Direito Democrático (EDD) é a lei que atribui os poderes; e os recursos são atribuídos por lei aos serviços que têm as competências atribuídas, ou transferem-se de uns para outros. As polícias emergiram dos exércitos no século XIX, porque as doutrinas se diferenciaram. É errado querer que pessoal ou sistemas sejam igualmente eficazes ou eficientes, qualquer que seja o contexto organizacional ou doutrinal em que operam. Há exceções, alguns sistemas simples e algumas pessoas, mas são raros. E quem passa tempo fora da missão que justifica a sua existência, não está a treinar e perde a prontidão. Soa bem a frase "os militares facilmente se adaptam a outros cenários de atuação". Mas, se fosse assim, passava-se tudo para os exércitos e era só poupar.

Segundo, a falta de fundamentos. Só na função militar há séculos de experiência e sabedoria acumulada. A Autoridade Marítima sempre foi dirigida por oficiais da Armada, mas em carreira quase separada até 1974; poucos deles ascendiam ao estrelato. Mesmo nas últimas décadas, os oficiais que têm chefiado os serviços da Autoridade Marítima raramente nela serviram antes; raros foram capitães de porto.

Está por fazer a História da Autoridade Marítima. Só em 2016 foi publicado o primeiro estudo histórico sobre ela; só em 2017, surgiu o primeiro mestre; e só em 2020, a primeira tese de doutoramento, e sobre políticas públicas. A prática resulta mais de experiências individuais, de civis, como os escrivães, do que do saber dos oficiais da Armada, que fazem comissões de serviço de 3 anos e regressam à Armada onde fazem a sua carreira, ou passam à reserva.

Depois, no EDD, é inviável formular ou concretizar uma política pública ao arrepio dos instrumentos jurídicos que a estruturam e regulam, ou sem a fundar na Constituição e na lei. O ministro Cravinho nem uma vez se refere a eles. Acresce que, com poucas horas de intervalo, o primeiro-ministro referiu-se às balizas definidas pela lei 44/86; nesta, as competências dos exércitos no estado de emergência resumem-se a apoiar - não comandar, nem dirigir - outros serviços. Mas o comandante da Armada dirige e comanda os capitães dos portos e os comandantes da Polícia Marítima, e administra as respetivas finanças, em situação normal e em estado de exceção, ao arrepio da CRP e da lei.

Muitos oficiais da Armada falam em poupanças. Mas quando o Governo quis criar a Força Aérea em 1952, opuseram especificidades às poupanças invocadas. Voltaram a invocar especificidades, para recriar a Aviação Naval em 1989; o General Lemos Ferreira notou a dualidade: a Armada recusou a criação da guarda costeira, mas queria recriar a aviação naval. A Armada invocou ainda especificidades e desprezou as poupanças na racionalização do ensino superior militar e da saúde militar. Os militares frequentam um curso de quase um ano para 3 anos de serviço nas capitanias, uma formação cara. A Armada opôs-se à criação do Ministério da Defesa em 1934, em 1940 e em 1969. Só Freitas do Amaral veio a criá-lo em 1982; e só no final da década se começou a densificar.

É neste quadro de dualidades da Armada que o ministro Cravinho vem falar em poupanças. Então porque não trata de poupar pela combinação num só dos serviços de busca e salvamento marítimo e aéreo (JRCC)? Porque não explora as economias de escala e de gama da Polícia Marítima com as demais polícias? Por que não baixa as taxas das capitanias? Porque tolera a duplicação que constitui o "Sistema Costa Segura" no controlo do mar junto à costa? É uma despesa com fraco retorno, como tem revelado a chegada de imigrantes ilegais a praias do Algarve.

A cultura da Armada vê contrariedades no EDD e é firme contra quem se lhe opõe. Três oficiais, que queriam ver a CRP e a lei respeitadas, sofreram há poucos anos ataques por isso. Dois almirantes envolvidos nesses ataques foram pronunciados por um tribunal superior por crimes praticados em serviço; o Presidente da República e o Governo permitem que um deles continue no serviço efetivo. Como me explicou o saudoso Miranda Calha: "Os políticos têm receio de enfrentar os almirantes". O ministro Cravinho parece dar-lhe razão, e assim fere a supremacia civil, um pilar estruturante do EDD.

Capitão de mar-e-guerra, doutorado em Políticas Públicas com uma tese sobre a Autoridade Marítima