'Outsourcing' legislativo

O Estado português faz as suas leis em outsourcing legislativo porque o Estado não tem capital humano para produzir legislação de qualidade. Esta é a versão oficial. Leis, decretos-lei, leis orgânicas, portarias, resoluções são elaboradas pelas sociedades de advogados com uma frequência assustadoramente crescente. Longe da discussão política, sem transparência, sem responsabilização (como se tem notado nos casos vindos a público), a coberto de uma suposta qualidade que não pode ser assegurada pelos imensos serviços jurídicos do Estado ou pelos gabinetes ministeriais (que, por coincidência, continuam cheios de assessores jurídicos). Na verdade, o outsourcing legislativo deveria ser absolutamente esporádico e excecional, mas tornou-se hoje habitual e demasiado corrente.

Para quem gosta de teorias da conspiração, poder-se-ia dizer que, primeiro, a classe política desmantelou o Estado. Depois, a mesma classe política entregou a produção legislativa às sociedades de advogados. Sociedades que estão pejadas de membros da classe política. Mas eu não acredito em teorias da conspiração. Penso que a eliminação de competências jurídicas apropriadas dentro do Estado resultou de mera incompetência da classe política que nos governou nas últimas décadas. Esse laxismo criou a necessidade de encontrar produção legislativa fora do Estado. E é absolutamente normal que as sociedades de advogados sejam o que está mais bem colocado para responder a essa necessidade. Depois, temos o problema habitual e transversal a muitas áreas do Estado português: para acabar com outsourcing legislativo, o Estado deveria contratar as competências jurídicas adequadas. Mas, como não tem recursos orçamentais, persiste em não ter essas competências e fica dependente das sociedades de advogados. Estas, por sua vez, são agora uma indústria que não tem o menor interesse racional em modificar o atual estado das coisas.

Em meados de 2002, escrevi publicamente que o outsourcing legislativo seria um dos maiores cancros da democracia portuguesa. Quinze anos depois, não mudei de opinião. Pelo contrário. O outsourcing legislativo promove os conflitos de interesse, facilita o tráfico de influências, incentiva os facilitadores, enfraquece o Estado, adultera as funções legislativas e regulatórias desse mesmo Estado. E, sabemos agora, 15 anos depois, não aumentou a qualidade da produção legislativa, prejudicou a introdução de avaliação legislativa (até hoje não existe) e tornou Portugal um caso único na Europa.

A legislação em Espanha ou em Itália é feita no Conselho de Estado (não confundir com o nosso inútil conselho do mesmo nome), não em sociedades de advogados (o que não impede o Conselho de Estado espanhol ou italiano de auscultar as ditas sociedades). Portugal deveria ter seguido esse modelo nos anos 90. Foi uma enorme falha do cavaquismo. Acresce que o argumento de o Estado procurar os melhores juristas no privado é fundamentalmente falso, uma vez que não há concurso público ou qualquer processo transparente que defina quem são os melhores juristas.

Chegados aqui eu diria que há duas prioridades. Primeiro, investir para que o Estado possa ter dentro de dez anos o capital humano para eliminar o outsourcing legislativo. Neste momento, como mínimo, o outsourcing legislativo deveria ser gerido por uma entidade central no Estado. Todos os ministérios teriam de solicitar a essa entidade central apoio jurídico externo quando entendessem que os seus serviços jurídicos não podem responder cabalmente. E esse organismo central operaria como uma "central de compras", com transparência e rigor, reforçando o poder negocial do Estado com as sociedades de advogados. Bem sei que o atual governo anunciou agora a criação de um centro de competências jurídicas. Esperemos, com prudência, este desenvolvimento. A verdade é que nem a austeridade mudou grande coisa nesta matéria.

Por outro lado, temos de reconhecer objetivamente que as sociedades de advogados fazem duas coisas perfeitamente meritórias - advocacia e facilitar negócios, incluindo negócios do e com o Estado. Como a economia está pendurada no Estado, é impossível desenvolver a grande advocacia em Portugal sem ter negócios com o Estado. O problema é que a advocacia está amplamente regulada (se mal ou bem, essa é outra questão; na minha opinião, bastante mal, porque segue um modelo com 50 anos de atraso), mas facilitar negócios com o Estado não está (e a tentativa de regular isso acabou em nada, como se viu com o projeto de Pedro Lomba no anterior governo). Não podemos continuar assim. A facilitação de negócios com o Estado tem de ser regulada, com consequências para a advocacia. Entendo, por exemplo, que advogados em comissões de reforma legislativa deveriam estar impedidos de exercer na área durante um período extenso. E juristas nas autoridades reguladoras deveriam estar impedidos de exercer na área durante cinco anos ou mais. Tal como uma sociedade de advogados que presta apoio legislativo deveria estar impedida de exercer qualquer consultoria jurídica nessa área durante cinco anos ou mais. Também entendo incompatível o exercício da advocacia numa sociedade e o mandato na Assembleia da República. A confusão entre a advocacia, os negócios e o Estado não é exclusiva de Portugal, mas é bastante mais grave por cá. Só isso deveria obrigar a uma urgente regulação do lobbying. Mas a classe política parece incapaz de o fazer.

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