Quem sabe que políticas funcionam em Portugal?

Para que serve esta política? E funciona? Experimente fazer estas duas perguntas sobre uma qualquer política pública a alguém que, em princípio, deveria saber responder. Pergunte a governantes, deputados, especialistas, académicos, auditores, inspectores, directores-gerais, técnicos superiores do Estado, gestores de fundos europeus. Verá que poucos darão uma resposta clara àquelas duas questões, que parecem tão simples. É este o estado da avaliação de políticas públicas em Portugal.

Não é que não se avaliem políticas neste país. Por obrigação dos regulamentos comunitários, todos os programas apoiados por fundos estruturais da UE são sujeitos a avaliação. Desde há muito que as autoridades portuguesas decidiram estender os estudos de avaliação para lá das exigências regulamentares. No âmbito do Portugal 2020, que enquadra a aplicação dos fundos estruturais no período 2014-2020, estão previstas mais de 40 avaliações (de acordo com a mais recente revisão do Plano Global de Avaliação, o PGA PT2020). É uma prática comum desde os primeiros quadros comunitários de apoio, em particular do QCA III (2000-2006) e do QREN (2007-2013).

A prática instituída de avaliação de políticas no âmbito dos fundos da UE não é pouco importante, dada a enorme variedade de domínios envolvidos. Incluem-se aqui os apoios às empresas, à ciência e tecnologia, ao ensino e formação profissional, à empregabilidade, ao combate à exclusão social, ao tratamento de águas e resíduos, à descarbonização, à protecção do litoral, à modernização administrativa, às infra-estruturas de transportes, a equipamentos culturais e desportivos, ao desenvolvimento local e rural, entre outros. Em todos estes domínios os programas e políticas financiadas por fundos da UE estão sujeitos a avaliações - antes, durante e após a sua implementação.

Mas não é só no âmbito dos apoios comunitários que se faz avaliação. Embora com menor frequência e diversidade, é possível encontrar exemplos de políticas sujeitas a escrutínio em vários outros domínios, desenvolvidas por entidades tão diversas como os gabinetes de estudos ou as inspecções-gerais dos ministérios, o Tribunal de Contas e outras entidades públicas.

Não é, pois, por ausência de avaliações que se sabe tão pouco sobre os propósitos e a eficácia das políticas implementadas em Portugal (ainda que um relatório recente da Comissão Europeia dê conta de algum atraso na realização das avaliações previstas). Quatro outros factores ajudam a explicar o pouco que se sabe: a ausência de uma cultura de avaliação, a qualidade dos estudos realizados, a pouca visibilidade dos resultados obtidos e a falta de clareza sobre quem faz o quê (ou deveria fazer) na avaliação de políticas públicas em Portugal. Os quatro factores estão relacionados.

Vários destes problemas poderiam ser resolvidos se existisse em Portugal uma entidade pública com responsabilidades específicas de avaliação, dotada de recursos e de autonomia de acção

O primeiro motivo para este aparente paradoxo - a escassez de conhecimento face à abundância de estudos - é a simples falta de hábito na sociedade portuguesa de fazer as perguntas em causa. Dedicamos bastante tempo a discutir quais são os problemas, menos tempo a debater eventuais respostas e quase nenhum a perguntar se as políticas adoptadas funcionaram. Podemos encontrar diferentes explicações para esta falta de hábito, desde as mais abstractas (por exemplo, alguma imaturidade democrática), a outras mais concretas (como a escassez de recursos no Estado, na comunicação social ou na sociedade civil para dedicar a este tema), mas é difícil negar que poucos têm por hábito fazer aquela pergunta - e exigir a devida resposta.

O problema também reside no tipo de avaliações que são feitas. Durante muitos anos o principal papel dos avaliadores era sistematizar informação que as agências públicas não tinham condições para recolher e tratar. O desenvolvimento dos sistemas de informação tornaram este papel menos relevante, mas muitas avaliações mantêm aí o seu foco. Em qualquer caso, são poucos os estudos que se propõem responder à questão: a política funciona? Entre os que o fazem, alguns estudos adoptam um discurso vago e pouco fundamentado, o que não contribuiu para a valorização social das avaliações.

Mesmo quando as avaliações produzem respostas claras e fundamentadas, elas não chegam sempre a um público alargado. Seja por receio das implicações ou pela falta de investimento das agências responsáveis pela publicitação dos resultados, muitos estudos válidos não são conhecidos pelos interessados.

Vários destes problemas poderiam ser resolvidos se existisse em Portugal uma entidade pública com responsabilidades específicas de avaliação, dotada de recursos e de autonomia de acção. Não é o caso, ao contrário do que acontece noutros países (como em França, nos EUA ou na Irlanda, para referir apenas alguns exemplos).

Se for bem feita, a avaliação de políticas públicas pode cumprir várias funções relevantes na sociedade e na democracia portuguesa: aumentar a transparência das opções de governo, melhorar as bases para a prestação de contas, contribuir para decisões mais acertadas, ajudar as entidades envolvidas a melhorar o seu desempenho, mobilizar os intervenientes na persecução dos objectivos e legitimar a intervenção pública.

Muito do que há a fazer para melhorar a avaliação de políticas em Portugal depende das autoridades. Mas há uma coisa que cada um de nós pode e deve fazer amiúde - perguntar a quem de direito: Para que serve esta política? Cumpre os objectivos? E não nos contentarmos com respostas frouxas ou pouco convincentes.

Economista e Professor no ISCTE

Escreve segundo a ortografia anterior ao Acordo Ortográfico

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