A solução é regionalizar. Mas qual é o problema?

Mais de duas décadas após ter sido recusada em referendo, a regionalização é outra vez tema de debate. Grande parte dos actores políticos mostra-se favorável à criação de regiões administrativas. Não faltam argumentos para defender a concretização de um objectivo que, para além do mais, está inscrito na Constituição. É menos fácil perceber os propósitos e os cuidados que deveriam guiar esta mudança na forma de governar o país.

No início de 2019, o Instituto de Políticas Públicas e Sociais do ISCTE (IPPS-ISCTE) realizou um inquérito aos autarcas sobre a organização do Estado e as competências dos Municípios. Mais de 80% dos Presidentes de Câmara que responderam mostrou-se favorável à criação de regiões administrativas com órgãos próprios directamente eleitos. Quase todos eles defendiam que tal deveria acontecer no curto-prazo. Não é, pois, surpreendente que a regionalização tenha sido um dos temas centrais do XXIII Congresso da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP) que decorreu no passado fim-de-semana em Vila Real.

Nos termos em que é apresentado, o apoio dos autarcas à criação de regiões administrativas é interessante, por vários motivos. Primeiro, a regionalização não aumentaria o poder directo dos próprios, na medida em que os órgãos das regiões seriam eleitos pelos cidadãos. Segundo, uma parte significativa dos autarcas defende a manutenção das responsabilidades ao nível da administração central em áreas que muitos veriam como fortes candidatas à descentralização (por exemplo: a gestão de pessoal docente do ensino básico e secundário, a acção social dos estudantes do ensino superior, o ordenamento e gestão da área costeira, a empregabilidade ou a segurança alimentar). Por fim, a criação de regiões administrativas não é vista como alternativa, mas como complemento, aos processos de cooperação entre autarquias, através de comunidades intermunicipais (CIMs), áreas metropolitanas e arranjos semelhantes.

Ou seja, a maioria dos autarcas faz uma análise sofisticada e, em boa parte, desinteressada da distribuição de responsabilidades entre os vários níveis territoriais de governação do país, defendendo uma alocação de competências de acordo com as especificidades de cada área de política. Com base nisto concluem que existe em Portugal uma concentração de poderes excessiva nos órgãos de governo central.

A mesma conclusão pode ser obtida através de comparações com outros países. Visto deste prisma, a ausência de regiões administrativas em Portugal é atípica. Na UE todos os Estados Membros com apenas dois níveis de administração (nacional e local) são mais pequenos que Portugal. Existem vários países com menos habitantes com três níveis administrativos (nacional, regional e local). Por outras palavras, a julgar pela experiência internacional e dada a dimensão do país, seria de esperar que as regiões administrativas fossem há muito uma realidade.

Ainda assim, vale a pena ter em conta que a crítica frequente ao grau de concentração de poderes no governo da República não traduz apenas - nem necessariamente - a ausência de regionalização. Tal como aponta o importante relatório da Comissão Independente para a Descentralização, verificou-se nos últimos anos um aumento acentuado do grau de centralismo das decisões políticas em Portugal (largamente decorrente da gestão apertada das contas públicas) - o que ajuda a explicar o desconforto revelado pelos autarcas.

Em teoria, a resposta ao excesso de concentração de poderes na capital não teria de passar pela criação de regiões administrativas com órgãos eleitos próprios. Parte da resposta ao excesso de concentração pode estar no reforço das atribuições e da autonomia dos serviços desconcentrados da administração central (como as CCDRs e as direcções regionais), das autarquias locais (como sucede no âmbito do processo de descentralização de competências em curso) e até das associações de municípios.

De facto, o consenso entre os autarcas esbate-se quando se pronunciam sobre a forma desejável de distribuir responsabilidades e recursos entre níveis sub-nacionais de governo (juntas de freguesia, câmaras municipais, associações de municípios e regiões administrativas). Se há áreas em que a maioria concorda com a concentração do poder nos municípios (por exemplo, a acção social, a gestão do património cultural, ou a promoção do desporto e do recreio), há outras em que as opiniões se dividem (por exemplo, o planeamento da rede de escolas e dos equipamentos sociais, o transporte escolar, a gestão das águas e da floresta, o turismo, a atracção de investimento ou a gestão dos fundos europeus). É na discussão dos detalhes da governação territorial que o diabo sempre aparece.

A um nível abstracto, conhecem-se as vantagens e desvantagens da atribuição de responsabilidades a entidades mais próximas das populações. Por um lado, as autarquias locais (incluindo aqui as regiões administrativas) tendem a conhecer melhor os problemas dos territórios, tornam mais fácil a participação dos cidadãos nas decisões e ajudam a prevenir uma concentração excessiva do poder político e financeiro. Por outro lado, a distribuição de responsabilidades por entidades dispersas pode levar à multiplicação de recursos e de funcionários, à falta de massa crítica e de competência técnica para lidar com desafios complexos, e a dificuldades acrescidas de responder a problemas que envolvem vários níveis territoriais.

As soluções concretas a adoptar têm de pesar aquelas vantagens e desvantagens, tendo em conta não apenas as diferentes áreas de política, mas também a enorme diversidade que existe no país ao nível dos municípios e das regiões.

Se for feita de forma ponderada, a criação de regiões administrativas em Portugal pode ajudar a responder a muitos dos desafios que enfrenta a governação territorial do país: aumentar a eficiência da intervenção do Estado, reforçar a democracia e a coesão nacional, melhorar os serviços prestados ao cidadão, tirar melhor partido do território nacional no seu conjunto e na sua diversidade para fins económicos, sociais, culturais e ambientais. Porém, se for feita à pressa e sem critério, a regionalização pode ser o contrário disso tudo.

Economista e Professor do ISCTE

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