A fé nos esquemas

Nalguns corredores da administração pública e entre alguns servidores do Estado corre a convicção de que as decisões dos dirigentes administrativos têm uma muito ampla margem de discricionariedade na sua interpretação, pois raramente são escrutinadas, e ainda menos revogadas, por entidade superior ou pelos tribunais. E quando são irregulares e duram, ainda há servidores do Estado que as invocam como precedente, para justificar posteriores irregularidades. Assim, podem suceder-se decisões ilegais e até in- constitucionais, apoiadas na distorção dos princípios da interpretação da lei e de argumentos jurídicos, como o de que a inconstitucionalidade não se presume. Por isso, há quem diga que "a ilegalidade é uma ferramenta de gestão". Convém notar que enquanto aos cidadãos se aplica o Princípio da Liberdade (podem fazer o que não é proibido), a administração pública está sujeita ao Princípio da Legalidade: as suas decisões têm a sua orientação e fundamento na lei e na sua interpretação de boa-fé.

Claro que há erros praticados com boa-fé e interpretações legítimas originais. Aqui importam as decisões com má-fé ou fins divergentes do interesse público definido na lei ou pelos órgãos de soberania.

O perigo é bem conhecido do direito. A eliminação definitiva de erros é impraticável, pois exige a avaliação especializada externa de todas as decisões administrativas e por vezes há margem para interpretações diversas e legítimas. Para conter os desvios, atribui-se aos cidadãos interessados a possibilidade de se oporem às decisões administrativas que julguem ser irregulares, por ação isolada ou com o apoio de sindicatos e organizações profissionais. Mas há decisões de tão pequeno efeito ou cujo carácter é tão abstrato ou distante, que não desencadeiam oposição. O papel dos sindicatos e das associações profissionais é crucial nestes casos, pois permite a denúncia pública (tantas vezes difícil ou demasiadamente dispendiosa para os visados), a qual, pelos custos e incómodos causados, levam muitos dirigentes a recuar.

Ouve-se dizer que há dirigentes que, para decidirem o sentido das suas decisões, comparam os efeitos pecuniários de determinadas decisões relativas a pessoal com os custos para os visados da impugnação pela via judicial. E também se ouve dizer que houve dirigentes superiores que tomaram decisões que sabiam ser ilegais, mas que se sentiam invulneráveis, por terem garantias de que ninguém os processaria por isso. Nestes cenários, o dirigente administrativo atua de má-fé, o que, só por si, é uma violação de um princípio fundamental do direito a que estão vinculados todos os servidores do Estado.

Entre muitos possíveis exemplos, veja-se a recente doutrina do "duplo uso" da Administração da Marinha (que o General Loureiro dos Santos pareceu abraçar em recente livro), que visa subordinar as funções policiais e não militares da Autoridade Marítima a um ramo militar.

Primeiro, a doutrina do "duplo uso" é uma construção interna da Marinha (só consta de documentos internos); há uma referência não vinculativa a "duplo uso" num preâmbulo de um decreto-lei. Não há na Constituição (CRP) nem em nenhuma lei uma base legal que a doutrina do "duplo uso" venha densificar. A invocação de bases legais no direito internacional ou noutros diplomas legais não dispensa a observância dos preceitos constitucionais.

Toda a doutrina jurídica portuguesa concorda numa interpretação da CRP, que assenta na separação das funções de defesa nacional e de segurança interna. Não se conhece uma única posição favorável ao "duplo uso", na doutrina jurídica portuguesa. Ninguém disputa que os militares da Marinha sirvam também na Autoridade Marítima, mas a densificação legal da CRP tem consistentemente apontado para que só no Estado de Sítio as funções de segurança interna fiquem subordinadas a militares - este é o ponto crucial. O que concorda com a lógica do Estado de Direito Democrático e com a prática dos países democráticos (e também seguido pelo Estado Novo). Como já defendi antes, os militares não têm formação nem a orientação básica para a obtenção e preservação da prova, ao contrário das polícias - e a prova é absolutamente decisiva no Estado de Direito; estão antes focados na ocupação do objetivo, que pode chegar à sua total destruição.

Por isso, o "duplo uso" não foi reconhecido por nenhuma autoridade exterior à Marinha, bem pelo contrário, e o ministro da Defesa Nacional determinou em Março de 2012 que fosse preparada a devida clarificação legal dos "equívocos" em que a Administração da Marinha parecia estar a operar.

Por fim, estando em causa um princípio estruturante do Estado de Direito Democrático contido na CRP, afigura-se que teria sido mais prudente a Marinha obter previamente sólida cobertura política superior para uma interpretação inovadora ou heterodoxa.

Por outro lado, ao fundamentar o "duplo uso" usando a linguagem de economia e gestão ("economias de escala" e "sinergias"), que soa bem hoje (saibam ou não as pessoas o seu significado técnico, as suas implicações e se são reais), suscita-se a simpatia de quem faz avaliações superficiais ou não se dispõe a contestar publicamente nem a impugnar a decisão. É como usar militares em funções de polícia na prevenção de incêndios.

De facto, no espaço público, há poucas vozes a duvidar da bondade da doutrina do "duplo uso". Acresce que a invocação do Estado de Direito Democrático nem sempre é razoável ou consistente. Não posso deixar de notar que as preocupações das associações profissionais de militares das Forças Armadas relativas ao Estado de Direito Democrático parecem só ter expressão pública em relação à saúde e às remunerações, já que não houve posições ou dúvidas públicas destas organizações sobre as ocorrências em Santa Luzia ou sobre o "duplo uso".

É compreensível que a Administração da Marinha não venha justificar-se publicamente cada vez que alguém põe em causa as suas orientações e ações. Mas não lhe ficava mal que o fizesse nas que têm efeitos externos, pois tem uma responsabilidade fiduciária perante a Nação portuguesa; e, na verdade, fá-lo - em regra. De resto, é sempre uma atitude salutar expor à nação e aos contribuintes, sem propaganda e com a mais sólida fundamentação, que se está a respeitar em pleno e com boa-fé o Estado de Direito Democrático.

Porém, a partir do momento que o ministro da Defesa Nacional determinou a correção dos "equívocos" do "duplo uso", o mínimo que a Administração da Marinha devia ter feito, para mostrar a sua boa-fé, era suspender a aplicação desta sua doutrina e dar nota pública disso, até que o poder político tomasse as decisões que legitimamente entendesse. Prosseguir numa linha de ação que mereceu a expressão pública de dúvidas pelo Governo permite admitir que a Administração da Marinha não estava de boa-fé ou que não reconhecia a subordinação ao poder político, o que, por muito que se ache que a lei pode ser "corrosiva", seria muito perturbador.

É fundamental que os dirigentes do Estado percebam o Estado de Direito Democrático que estão obrigados a defender, e que não usem de artifícios, como sejam pareceres encomendados a subordinados cujas carreiras estão em causa.

Entretanto, a comunicação externa da Marinha está a mudar no sentido de reconhecer que a Autoridade Marítima não é uma parte da Marinha, nem está a esta subordinada. As recentes decisões do Governo levam a ter esperança que a CRP e a lei prevalecerão. É uma vitória para o Estado de Direito Democrático.

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